大數據助力基層治理創新

如今，我們經常看到這樣的消息，美國、英國、日本這些傳統發達國家的民眾都在驚嘆人的生活方式的變化，智能手機普及到農村了，網路覆蓋超乎想象了，於是人帶一部手機出門就可以搞掂一切了……而在幾年前，這些似乎還停留在電影情節中。

事實上，隨著智能手機的普及，不僅是人類的生活方式，社會的商業、經濟發展模式都在發生著巨大的變化，我們的每一個行為都成為可以被記錄和分析的數據，一個大規模生產、分享和應用數據的時代正在開啟。

隨著大數據時代的來臨，變化的不僅僅是經濟發展模式，政府治理方式也要隨之創新，從管理職能向以人為本的服務職能轉變，特別是作為政府治理的基礎的基層治理，其創新能力更為關鍵。

國家不斷強化信息惠民建設，力求解決老百姓「辦事難」、「跑斷腿」的問題，而這一切在信息時代，都離不開大數據的支撐，大數據已經成為國家戰略。

雖然大數據給我們國家的基層治理創新帶來了新的機遇，但在以大數據為支撐的基層治理創新過程中，我們也不可避免地碰到了這樣那樣的問題，從數據採集、數據整合、數據存儲，到數據使用，都面臨著諸多困難與挑戰。如何藉助大數據的力量，開展有效的基層治理創新，是我們當前關注的重點。

大數據時代來臨

顯而易見的是，我們正處在一個信息爆炸的時代，每個人口袋裡都揣著一部手機，每台辦公桌上都放著一台電腦，每間辦公室內都有一個區域網，這使得數據被隨時隨地採集成為可能。人們的思維方式也隨之發生著變化，不再視數據為靜止、陳舊的可有可無的東西。

從20世紀60、70年代互聯網的出現，再到後來發展出社交網路，現在又出現了人工智慧，我們不難發現，信息技術正在不斷地向與人能夠融合的全新技術方向演變。在這個過程當中，人和信息技術之間的距離不斷地被拉近。

在這個演變的過程中，我們更多看到的不是一個獨立的發展現象，在其背後是一股社會發展的強大推動力，推動著社會的演進。而大數據正是在信息科技發展的過程中的一個重要節點。

大數據的社會價值正在顯現，一方面，對大數據的掌握程度可以轉化為經濟價值的來源；另一方面，大數據已經撼動了世界的方方面面，從商業、科技到醫療、政府、教育、經濟、人文以及社會的其他各個領域。

《大數據時代》一書中提出了這樣的觀點：大數據的核心是預測，它把數學演算法運用到海量的數據上來預測事情發生的可能性。大數據將改變我們生活中最重要的方面，因為它為我們的生活創造了前所未有的可量化的維度。大數據已經成為了新發明和新服務的源泉，而更多的改變正蓄勢待發。

值得關注的是，龐大的人群和應用市場，使得成為世界上最複雜的大數據國家之一。解決這種由大規模數據引發的問題，探索以大數據為基礎的解決方案，是產業升級和效率提升的重要手段。

信息通信研究院發布的《大數據發展調查報告（2017年）》顯示，2016年大數據市場規模為168億元，較2015年的增速達到45%。隨著國家政策激勵以及大數據應用模式的逐步成熟，未來幾年大數據市場仍將保持快速增長，預計2017年至2020年增速保持在30%以上，到2020年大數據市場規模預計將達到578億元。

大數據上升為國家戰略

從全球來看，最早提出大數據戰略的是美國。2012年3月，美國政府正式發布國家大數據戰略《大數據的研究和發展計劃》，成立「大數據高級指導小組」，旨在通過對海量和複雜的數字資料進行收集、整理，以增強聯邦政府收集海量數據、分析萃取信息的能力，提升對社會經濟發展的預測能力。該計劃明確由國防部、科技部、能源部等六部門牽頭執行，出台各種相關政策、法規、行政命令等支持大數據發展，並通過政府立項、科研機構人才培養等措施來輔助大數據戰略的執行。根據這一計劃，美國希望利用大數據技術實現在多個領域的突破，包括科研教學、環境保護、工程技術、國土安全、生物醫藥等。

同樣，在的現代化進程中，我們也面臨著越來越多的教育、交通、醫療、保健等各方面的問題與挑戰，如何通過大數據幫助解決這些矛盾，就顯得尤為重要。

2015年，對大數據發展是十分重要的一年，國家先後出台一系列扶持政策，並將大數據提升至國家戰略的高度。

2015年6月17日，國務院常務會議提出，重點領域將引入大數據監管。會議指出，運用大數據等現代信息技術是促進政府職能轉變、簡政放權、放管結合、優化服務的有效手段。一是加快政務信息化工程建設，推動政府信息開放共享，凡事關群眾辦事的程序和要求，凡依法應予公開的政務信息，都要上網公開，用好網路等新媒體，為企業和群眾服務；二是推進市場主體信息公示，依法及時上網公開行政許可、處罰等信息，建設信用信息共享交換平台，推動信用信息一站式查詢，建立守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制，大力發展信用服務業；三是在環保、食品藥品安全等重點領域引入大數據監管，主動查究違法違規行為，用政務「雲」提升政府服務和監管效率，造福廣大群眾。

2015年7月1日，國務院辦公廳印發《關於運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》，提出四項主要發展目標：一是提高大數據運用能力，增強政府服務和監管的有效性；二是推動簡政放權和政府職能轉變，促進市場主體依法誠信經營；三是提高政府服務水平和監管效率，降低服務和監管成本；四是政府監管和社會監督有機結合，構建全方位的市場監管體系。

2015年9月，國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，部署三方面主要任務：一要加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力；二要推動產業創新發展，培育新興業態，助力經濟轉型；三要強化安全保障，提高管理水平，促進健康發展。

2015年10月，共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上提出，實施網路強國戰略，實施「互聯網+」行動計劃，發展分享經濟，實施國家大數據戰略。

2016年，國家繼續加大了對大數據應用的推動力度，批複了京津冀等7個國家級大數據綜合試驗區和超過10個大數據國家工程實驗室。同時，針對醫療、交通等行業，有關部門均出台了關於大數據發展的指導意見，繼續推動大數據在各垂直領域的應用進程。

基層治理創新要以人為本

自改革開放之後，經濟實現了飛速的發展，但在這個過程當中，也出現了種種急待解決的問題。尤其是近年來，經濟上行壓力加大，區域發展日趨不協調，城鎮化進程中出現了大量的流動人口，這一切都使得社會結構發生著深刻的變化，社會矛盾也隨之愈發激化。在這種情況下，傳統的政府治理模式面臨著嚴峻挑戰。

同時，隨著社會經濟的不斷發展，以及互聯網、大數據等信息化科技的不斷湧現，人們的生活方式在轉變，物質需求在提升，其中，人們對政務服務、民生保障的需求也呈現出個性化、多樣化的新特點，對服務的體驗感、參與感、精準化提出了更高的要求。

在這樣的大環境下，我們如何通過信息化、通過互聯網、大數據等新的技術手段去解決現階段所面臨的一系列矛盾和問題，是當下我們必須關注的重點。

談到社會治理，就不能不談到政府的基層治理，基層治理是政府治理的基礎，而政府治理要遵循以人為本的原則。近年來，國家在不斷強化信息惠民建設，力求藉助信息化的力量，開展有效的基層治理創新。

國務院總理李克強在十二屆全國人大四次會議政府工作報告中，把「互聯網+」引入到政務工作上，明確提出了「互聯網+政務服務」的理念和要求。之後，為了深入貫徹黨中央、國務院關於加快政府職能轉變、簡政放權、放管結合、優化服務的工作部署，2016年4月，國家發改委等10部門出台了《推進「互聯網+政務服務」信息惠民試點的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），要求通過兩年左右時間，在試點地區實現「一號一窗一網」工程，進一步推進信息惠民。

該《實施方案》面向公民服務領域的「辦證多、辦事難」、群眾辦事材料重複提交、往返跑路等現實問題，強調加快推進「互聯網+政務服務」，深入實施信息惠民工程，運用大數據等現代信息技術，強化部門協同聯動，實現各政府職能部門間政務服務相互銜接，讓居民和企業少跑腿，變「群眾跑腿」為「信息跑腿」，不斷提升政務服務水平和群眾滿意度。

在「一號一窗一網」互聯網+政務服務政策的基礎之上，今年1月27日國家又提出推動基本公共服務均等化的政策，目前發改委等相關部委正在積極地就此展開調研。

大數據在基層治理中問題仍存

雖然我們已經明確認識到，當前的基層治理創新離不開大數據，但在實際操作過程中，我們仍面臨著諸多問題。

去年第二屆貴陽大數據博覽會上，李克強總理提出，的大數據是個寶藏。但是這個寶藏70%是在政府的手中，它們往往分散在各個政府部門的系統裡面，並沒有實現互聯互通。要發揮大數據在基層治理中的作用，要先解決數據融合的問題。

此外，如何確保及時準確地採集到有效的數據也是當前的難題。全國老齡辦信息中心養老技術研究院院長王傑向我們講述了一個案例，充分說明了基層數據採集的難度。

「我們在跟街道合作，做養老管家，這個過程中我們跟街道打交道、跟老人打交道，對數據質量的問題有了切身的體會。街道給了我們一堆數據，說我們街道總共有14萬人，有4萬2千老人，80歲以上有2700人，我們就問這些數據是哪一年的數據，哪次調查的數據？他們回答不上來。後來我們進入民政系統去查，跟他講的數據差異很大。我們就開始自己到社區裡面做相應的調研，結果發現，實際上真正相對來說比較準的數據只有兩個，一個是80歲以上的，因為要發老年證，還有一個是85歲以上的。」王傑說。

從如上描述我們可以看到，在基層，說要用數據驅動管理，驅動業務，很多時候數據的基本條件就存在著一定的問題，實現數據採集、完成數據融合是首先要解決的事。

與此同時，大數據相關政策、標準也仍不完善，信息通信研究院發布的《大數據發展調查報告（2017年）》中的調查結果顯示，目前，數據權屬等大數據相關政策尚需完善，完善行業標準、健全法律法規對推動大數據發展至關重要；此外，數據人才短缺也是發展大數據所面臨的主要問題之一，大數據專業人才仍有待進一步補充。

就基層治理而言，如何重視運用大數據提高基層治理能力？國家行政學院教務部主任、博士生導師丁文鋒教授在接受本刊記者採訪時表示：首先，政府治理運用大數據是新生事物，需要不斷探索，不僅要有宏觀上的頂層設計和推進，而且更要注重基層的實踐和探索。他指出，實踐出真知，基層探索與頂層設計同等重要。其次，要堅持問題導向，從基層治理的實際需要出發，特別是從解決老百姓關心的實際問題入手，開發大數據、運用大數據。第三，要積極跟蹤和運用最新的適用的信息技術，並重視發揮市場主體作用。大數據應用，市場起著決定性的作用。大數據產業發展的主要推動力量是市場競爭，是市場主體的自我發展和自主提高。在大數據的開發利用中，市場是主體，企業是主體。因此，利用大數據一定要明確大數據產業發展主體是企業，是市場，只有通過市場的競爭，只有藉助市場的力量，我們大數據的市場才能由小到大、日新月異。

本文選自《信息界》雜誌第322期，數量有限，歡迎訂閱！

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