環保產業PPP 看上去很美

編者按

日前，國家財政部公布了一組PPP統計數據：截至2016年底，已簽約落地1351個項目，總投資達2.2萬億元，項目落地率超30%，數量與投資規模均比2016年初增長4倍多。

從2015「推廣之年」到2016「簽約大年」，再到被業界稱為「落地之年」的2017，PPP持續升溫，各路資本紛至沓來，環保產業也不例外。大勢之下，環保類PPP現狀如何？本報記者就此展開探究。

據預測，「十三五」期間，節能環保行業總投資或超17萬億元，年增速有望達20%以上，環保市場將迎爆髮式增長。龐大市場中，PPP模式日漸受到青睞。來自財政部PPP中心的最新季報顯示，截至去年底，綠色低碳項目已達6612個，佔據全國PPP入庫項目的半壁江山，涉及可再生能源、生態環保、供排水等多個領域。

面對大好形勢，有專家提醒稱，環保產業PPP現已進入落地與改進的重要階段，但更考驗企業對技術、資金、管理及資源等整合能力，因此還需理性對待。

前景廣闊

PPP（Public-Private Partnership）即「政府和社會資本合作」。政府採取競爭性方式擇優選擇有投資、運營、管理等能力的社會資本，通過合作實現提升經濟效率、強化服務質量等目的。據公開資料顯示，PPP模式在大幅推廣約始於2013年底，次年5月財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式成立。

接踵而至的是種種利好，《關於展開政府和社會資本合作的指導意見》及通用合同指南、《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》……政策支持的大旗下，企業紛紛跑馬圈地。

縱觀現有的1.1萬多全國PPP入庫項目，生態建設和環境保護類去年底達到633個，在19個一級行業中位於前列。橫向來看，涉及綠色低碳的項目共6612個，投資達5.5萬億元，其中792個已簽約落地。相比2016年1 月末，新增落地項目581個，落地率從23%升至32%。

在國家財政部公布的363個國家示範項目中，生態建設和環境保護類則佔據30席位，僅次於市政工程、交通運輸兩類，領跑效應明顯。正如國家發改委投資司副司長韓志峰所言，市政基礎設施是推行PPP模式的排頭兵和主戰場，環保是繼交通、能源領域之後的新興產業，前景十分可觀。

對此，重慶三峰環境集團綜合部副部長陳柯宇也感同身受。「以重慶江津在建的第三垃圾焚燒發電廠項目為例，投資、施工、運營等均由我方承擔，政府只需分期購買服務，大大減輕財政、管理等壓力。」他向本報記者表示，用焚燒發電替代傳統填埋，建成後有望滿足20多萬戶用電，這相當於江津一半以上家庭的電量。企業可獲得經濟、社會效益雙豐收，可謂「一舉三得」。

風險猶存

儘管前途光明，但部分業界人士還是向本報記者表達了其中「曲折」。

在全國工商聯環境商會會長、博天環境集團董事長兼總裁趙笠鈞看來，企業首先面臨著資金壓力。「相比其他行業，環保企業在規模、融資上都不佔優勢。」他坦言，招標耗時長、手續費高、合同周期長、融資難等問題及由此產生的風險，均挫傷著企業的積極性。

尤其對於民企，常被不必要的規模、資質等門檻擋在外面。「曾有一個招標就提出，企業凈資產低於20億得零分、超過200億得滿分，二者之間則差值打分。然而，目前沒有一家環保企業凈資產超過200億。」趙笠鈞向《能源報》記者舉例。

清華大學PPP研究中心首席專家、建設管理系教授王守清則表示，PPP模式不是「萬能葯」，並非適用於所有環保項目。「適用與否很大程度上取決於項目自身，包括技術複雜性、收費難易程度、生產或消費的規模、設施設備要求等。」他在接受《能源報》記者採訪時說，現有的部分項目實際並不適合「聯姻」，邊界範圍、服務內容、考核指標等的不明晰常引發爭議。

「PPP項目周期普遍在10—30年，難免遇到地方政府支付不及時、合同協議與新規章衝突等問題。部分項目甚至在準備階段就不到位，規劃、可行性研究論證、財政承受力等報告形同虛設，招標文件也缺乏可操作性。」中投顧問產業研究中心主任扈志亮向本報記者強調，招標程序、文件、合同缺乏合理規範及政府契約精神不強等現象，同樣不可忽視。

此外，全國工商聯在全國兩會期間遞交的《關於推進環保領域PPP項目實施的提案》中還指出，部分項目「重建輕運」，易導致建設階段獲得高額利潤，擠壓後期運營的合理必要成本。

理性繁榮

令人欣慰的是，喜憂參半的現狀也推動著業界不斷思考。國家財政部部長肖捷於近日公開指出，PPP模式在還處於探索階段，項目普遍資金規模較大、涉及領域較廣、專業性也很強，只有做好充分的前期準備，後期實施才能更加順利，欲速則不達。

作為首個採用PPP模式的大型體育場館，「鳥巢」項目正是因其前期設計不充足而「半路散夥」。按規劃，由中信集團公司等四家企業組成的中信集團聯合體可擁有北京奧運會後30年的特許經營權，期滿后北京市政府收回。然而賽后僅1年，合作便無法繼續。

有專家坦言，分析發現該項目在招標階段便考慮不足。一般而言，體育場館的設計責任應交由投標人，「鳥巢」設計方案卻由北京市政府先行招標，直接導致對賽后運營考慮不足，限制了商業效率的最大化。此外，招標時過於看重融資能力，忽視了賽后運營管理，參與企業均未經營過體育場館，嚴重缺乏經驗及體育產業資源，造成賽后盈利模式單一。

這樣的遺憾並非孤例。「一個項目能否採用PPP模式，四方面因素很關鍵，即邊界/範圍、產出要求、績效指標、收益來源。因此，前期論證至關重要。」 王守清對記者表示，做PPP不是政府把工作完全甩給企業，也不能逃避特定性質項目的支付、補貼責任，而要轉變管理方式和重點，嚴格監管產品質量、服務水平和價格等。需從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力及價格的合理性等出發，對實施方案進行可行性評估，確保「物有所值」。

「PPP合同也是保障項目運營的核心要件。」 扈志亮補充稱，對地方政府而言，合同需詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等內容；環保企業則需在合同中預留調整和變更空間，注意根據市場環境和項目變更設定動態調節機制。

為完善環保類PPP在招投標、定調價、合同履約等方面的管理機制，全國工商聯還建議，實行價格調整機制並開展項目價費政策督查評估、建立環保PPP項目產業基金、規範項目招投標操作規程等。