PPP駛上「快車道」

PPP

PPP（Public-Private-Partnership）是近年來新興的一種公共項目投融資結構，它以公、私合作為核心，以有效引入市場要素為基礎，充分發揮財政資源在調動市場力量、優化資源配置方面的槓桿作用，為公共產品和服務的供給以及財政投資項目安排開闢了一種有效模式。

據財政部PPP 綜合信息平台公布的統計信息，到今年3 月末，全國入庫項目12287 個，累計投資額14.6 萬億元，覆蓋31 個省( 自治區、直轄市) 及新疆生產建設兵團和19 個行業領域。其中，已簽約落地項目1729 個，投資額2.9 萬億元。

利益共享

PPP 的運行中最引人注目的就是利益共享和風險分擔。

根據基礎設施和公共服務的行業特點和不同的PPP 運作方式，結合現階段經濟增長速度和金融市場狀況，PPP 項目大致有兩類投資回報率的基準值或設定標準：

投資回報率可以選擇在長期貸款基準利率基礎上加2 ～ 3 個風險點。如按人民銀行發布的現行5 年期銀行貸款基準利率5％左右計算，合理的投資回報率可以定在7.0％～ 8.0% 左右。這一回報率水平應該作為現階段「使用者付費」PPP 項目投資回報率的重要參考。「使用者付費」PPP 項目合理投資回報率的另一個重要參考標準是全國的現價GDP 增速。現價GDP 增速反映的是全社會平均投資回報水平，2014 ～ 2016 年平均在7% 左右，未來則存在進一步下降趨勢。

另外一種是對於政府購買服務或政府付費的PPP 項目

由於地方政府的信用總體上比較高或至少理論上地方政府「賴賬」的可能性較小，項目的投資風險相對更小、投資回報更有保障，則其合理投資回報率的參照指標應該金融市場上無風險收益率再加上2 ～ 3 個左右風險點來確定。按照目前長期國債利率估算，這類PPP 項目的合理投資回報率最好設定為5% ～ 6% 左右，比同期銀行貸款基準利率稍微高一點。

從長期看，無論是長期貸款基準利率、現價GDP 增速還是長期國債利率，都存在進一步走低的趨勢，PPP 項目的合理投資回報率標準要跟著相應向下調整，但穩定的收益無疑是可以期待的。

對於進入資本而言，風險共擔的承諾並不比利益共享的誘惑小。

在PPP 中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特徵，是其區別於公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。

一個明顯的例子就是在隧道、橋樑、幹道建設中，如果因車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，這時公共部門可以對其進行現金流量補貼，這種做法可以在「分擔」框架下有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。

有了利益的保障，有了合作夥伴的風險共擔，那PPP 應該往哪裡投？

機會何在

透過最新的財政部公布的第三批示範項目發現，第三批示範項目共覆蓋了58 個二級行業，其中，交通運輸類項目共計62 個，投資總額5065.9 億元，項目數量佔比12%，投資總額佔比43.3% ；市政工程類項目共計223 個，投資總額3205.96億元，項目數量佔比43%，投資總額佔比27%。

目前已經覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅遊、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障和其他18 個一級行業。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發四類行業項目數最多，佔比分別為43%、12%、9%、6%，合計佔比達70% ；交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護的投資額最大，佔比分別為43%、27%、10%、7%，合計佔比達87%。

從投資金額上看，交通運輸類項目總投資規模超過5000 億元，其次為市政工程類項目，總投資額超過3000 億元，兩者佔比超過70%。與第二批相比，第三批示範項目中交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護類項目的投資金額大幅提升。新增投資額分別為4164 億、794 億、540 億元；市政工程、文化、醫療衛生、社會保障和其他類項目投資金額有所減少。

交通運輸類項目中，對應二級行業項目數量前3 位分別是高速公路項目26 個，佔比42% ；一級公路項目16 個，佔比26% ；橋樑和其他類項目各4 個，各佔比6%。投資總額前3 位分別是高速公路項目3689.4 億元，佔比73% ；一級公路項目501.1億元，佔比10% ；橋樑項目370.1 億元，佔比7%。與第二批示範項目相比，新增項目42 個，其中高速公路和一級公路兩個二級行業新增項目較多，分別為20 個和13 個，佔新增項目的78.6% ；港口碼頭、二級公路和隧道類項目均實現「零的突破」，其中，港口碼頭類項目新增3 個。

市政工程類項目中，對應二級行業項目數量前3 位分別是市政道路項目43 個， 佔比19% ；污水處理項目40 個，佔比18% ；管網項目和垃圾處理項目都是31 個，分別佔比14%。投資總額前3 位分別是軌道交通項目850.6 億元，佔26.5% ；管網項目838.68 億元， 佔比26.2% ；市政道路項目576.79 億元，佔比18.0%。與第二批示範項目相比，新增項目141 個，其中市政道路、污水處理、垃圾處理、管網、供水5 個二級行業的新增項目較多，分別為37 個、22 個、19 個、19 個、16 個， 佔新增項目的80.1% ；但投資額減少198 億元，其中軌道交通類項目投資額大幅降低，降幅達62.7%，污水處理類項目也小幅下降。在項目數量大幅增加的情況下，投資規模反而減少，說明第三批示範項目市政工程類項目體量普遍較小，這也與第三批示範項目整體以中小型項目為主的特點相吻合。

可見，交通運輸和市政工程是目前PPP 投資的兩大重點領域。

此外，從項目數量上看，山東、雲南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南及內蒙古並列第五位，合計占項目總數的43.8%，地區分佈集中度相對較高。

中西部省份項目數量遠多於東部省份，一定程度上表明，中西部省份由於財力較為薄弱，相對東部地區，更傾向於採用PPP 模式幫助緩解財政壓力，「以時間換空間」，更好地提供公共服務。

從投資規模上看，河北、雲南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704 億元、1702 億元、774 億元、529 億元、495 億元，合計占項目總投資額的44.4%。

規範之路

PPP 項目的高速發展同樣引發憂慮，核心是對假PPP 項目帶來的隱性債務問題的擔憂。

區分真假PPP 項目關鍵看風險分擔機制。真正的PPP 項目會在政府和社會資本之間合理分擔風險. 通常的風險分擔是這樣的，社會資本承擔商業風險，包括項目設計、建造、財務和運營維護等等，政府承擔政治、法律、政策和最低需求風險，不可抗力風險則由雙方合理共擔。假PPP 項目中，社會資本通常只承擔債務違約風險，政府並未實現風險轉移。

假PPP 項目的實質是，政府和社會資本僅把PPP 當做融資工具，而這是財政部極其反對的做法。

在具體項目選擇上，也出現了政府購買服務擴大化、泛濫化到基礎設施服務的領域情況。比如棚改服務中的基礎設施建設、交通服務中的農村公路建設等。

從形式上看，這種「偽政府購買服務」與假PPP 相似，卻躲避了PPP 的物有所值評價和財政可承受能力論證，實質是一種隱性政府債務。

財政部金融司司長孫曉霞就指出，看到成效的同時，也要清醒地認識到，推廣運用PPP，仍然面臨一些難點和問題，其中一點就是項目規範實施「難」。最近一段時間，一些地方為儘快上項目，通過「假的」政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。這種現象既會影響PPP 規範推廣，也可能加大地方政府債務風險。此外還有就是健全配套政策「難」。從地方政府、社會資本、金融機構各方反映的情況看，PPP 項目的順利實施，與配套政策是否健全密切相關。目前，土地、價格、融資等方面的配套政策，亟須進一步完善。然而，這些政策涉及面廣、協調難度大，短期內出台存在一定難度。