探索丨構建專業一體的社區養老體系

伴隨全面進入「老齡化」社會，養老服務業已經成為促進經濟社會發展的新動能。近日，國務院辦公廳印發的《關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》明確提出「全面放開養老服務市場」，要求在「老有所養」的基礎上，做好醫養結合、提升養老服務質量。養老服務的發展目標是建成「以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐」的功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。其中，社區養老正處在轉型發展的關鍵時期，推動社區養老專業化、一體化發展是養老服務體系建設、養老市場全面開放的必由之路。

社區養老形式多樣、內容豐富

社區養老能夠為家庭養老提供支持性服務，同時也被認為比傳統的院舍照顧更能滿足老年人的個性化需求、提高老年人社會參與的自發性、增強社區居民的互助性，也更有助於在社區共同體中「以人為本」地為老年人提供照顧服務。《老齡事業發展「十五」計劃綱要（2001—2005年）》提出大力發展社區老年照顧服務的目標，強調通過在社區建立綜合性、多功能的服務設施，對社區內的老年人提供上門服務、定點服務，就近滿足養老需求。

民政部從2001年起就開始在全國範圍內實施「社區老年福利服務星光計劃」，將發行福利彩票籌集的福利金用於資助城市社區的老年人福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設；同時在農村探索「農村互助幸福院」模式，在專項彩票公益金支持的基礎上加大融資和政策投入力度。相關部門出台了包括《關於支持社會力量興辦社會福利機構的意見》《關於加快發展養老服務業的若干意見》等政策文件，強調了社區養老服務在養老服務體系中的地位和作用。截至2015年底，社區養老服務設施已覆蓋城市社區和半數以上的農村社區。各省市地區也積極探索「時間銀行」、「醫養結合」等社區養老新模式，積累了豐富的經驗。然而，社區養老服務在發展中也產生了一些亟待解決的問題。

首先，社區養老服務機構空殼化現象突出，缺乏實質性服務。以「星光老年之家計劃」為例，已有研究顯示大部分「星光計劃」項目只建設了室外健身設施和文化活動室，並且這些設施閑置率較高，「空殼」現象普遍存在。一些社區中「星光老人之家」被用作「綜合服務區」的現象時有出現，個別社區甚至將社區養老服務設施出讓給其他單位使用，失去了養老照顧的功能。另外，多數星光老人之家為社區老年人提供的活動和服務也十分有限，以文體娛樂活動為主，缺乏針對老年人需求的健康、照顧服務。

其次，已有的社區照顧服務專業性較低，難以滿足老年人需求。目前社區養老的運行在很大程度上依賴於居委會幹部對工作的熱情與自身的素質，相關社區照顧機構所聘請的社區服務人員，多是社區下崗再就業人員與特殊困難家庭人員，他們大多數沒有照顧老人、醫療服務、心理服務的經驗，更沒有專業的服務理念和管理知識，導致老人照顧機構成為社區安置就業、解決再就業問題的途徑，卻忽視了老人照顧服務的質量要求。

再次，社區照顧難以受到社會認可，社會參與度較低。參差不齊的服務質量導致老年人及其家庭在社區照顧參與中表現冷淡，出現了社區養老「叫好不叫座」、「被嫌棄」等現象。大部分老年人的養老觀念仍停留在家庭養老階段，並認為沒有子女照顧是羞恥的，不願意參與到社區照顧之中。同時由於個人生活方式、觀念等問題，老年人對社區養老服務難以適應。

與此同時，近年提出的「醫養結合」等新的養老照顧模式也對社區養老的進一步發展提出了新的挑戰。國務院在2013年就已經明確提出要「積極推進醫療衛生與養老服務相結合，推動醫養融合發展」，探索醫養結合新模式；到2015年更指出要推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，將基層醫療服務與社區、居家養老服務結合，滿足老年人的健康管理服務需要。健康是養老的核心，社區老年人的醫療服務缺口如何滿足，如何將醫療服務與社區養老資源進行對接、整合是下一步社區養老發展必須解決的問題。

推動社區服務

助力養老服務市場全面開放

面對當前社區養老政策推行中存在的問題和挑戰，新時期必須加大力度推動社區養老向專業化、一體化的方向發展。以專業服務發揮社區在養老照顧中的重要作用、促進老年人的社區參與、激發社區多元主體協同合作，整合社區生活照料服務和醫療健康服務、打破部門壁壘、探索社區醫養一體化的養老照顧模式，切實提高養老服務質量，助力養老服務市場全面開放。

第一，以專業服務促進老年人的社區參與。當前養老政策仍是以消極否定老年人社會角色的「撤離理論」為主，而包括社會工作者在內的專業研究者則認為應在養老服務中引入「活躍理論」。老年社會學中的「活躍理論」提出，在老化過程中老年人應盡量維持個人在青中年養成的生活習慣、行為模式、社會價值觀和社交生活，在精神和心理上與社會保持接觸，有一定活躍的社交生活，以此維持一種幸福的晚年和開朗的心境。以這一理論為依據，借鑒西方國家養老服務經驗，社區養老應引入專業社會組織和社會工作者為社區老年人提供多種形式的社區參與服務，通過組織老年人積極活躍地參與社區治理、社區議事、社區服務等，發揮老年人的社會作用和社會功能，呈現老年人的個人價值，提升老年人的自我認知，體現社區養老服務的積極作用。

第二，以專業化激發社區多元主體協作。理論上的社區養老包括「在社區內」養老和「由社區」養老兩個方面，當前社區養老主要強調的是社區作為場域發揮的平台作用，而專業社會工作理論則認為社區不僅僅是一群建築的組合，更是一定數量居民組成的、具有內在互動關係和文化維繫力的地域性的生活共同體。這也是一種基本工作方法。社區養老的專業化發展有助於社區從單純的提供硬體設施向能動地提供綜合性養老服務方向轉變；社區組織、專業社會工作者也能夠在專業服務的指導下更好地針對社區老年人的需求設計和提供服務，從而體現專業價值、突出專業特點。社區養老的發展無法單獨依靠社區中的任一主體，需要社區中所有主體力量的有機互動、協同參與，專業化的服務就是這一協作模式的聯動者、黏合劑。

第三，打破部門壁壘，破解一體化難題。社區養老之所以在發展過程中遭遇瓶頸難以進一步落實推動，其主要原因就是相關管理部門和政策的分割導致服務分散化、碎片化。在發展「醫養結合」與社區養老有機結合的服務模式過程中，街道和民政部門負責社區養老中的設施建設和照料服務發展；衛生部門則主管社區衛生服務中心，為以社區老年人為主的人群提供基本的健康服務；社保部門則管理老年人的醫療服務、藥品購買的報銷工作。不同的部門管理導致的制度分設影響了社區養老的成效：社區提供的養老服務難以滿足老年人最急需的健康照顧服務，類似於家政服務；基層衛生服務中心又受限於報銷等問題難以發揮作用。由此，為破解社區養老一體化難題，必須首先打破部門壁壘，形成部門合作策略，儘快構建相關政策機制：明確服務的覆蓋人群和篩選機制，搭建生活照料、醫療健康、疾病治療服務的轉介銜接體系，制定科學的服務評估、質量監管制度，確保服務的資金支持和政策保障。

第四，整合社區資源，探索社區照顧新模式。社區養老與醫療衛生服務相結合的目標是以社區資源為基礎，為老年人提供具有一定水平的醫療護理服務、日常生活照料、家政服務、精神健康和社區參與服務。例如，上海市社區推行的「醫、養、護」一體化服務模式，北京市醫養結合的社區日間照料中心模式，以及多地區試點推廣的「家庭醫生」、「全科醫生」模式等都是新形式下對社區養老模式的新探索。這都要求社區養老以老年人為中心，整合社區、社會組織、社區衛生服務中心、社會力量等多方面資源，以滿足老年人的生活照顧和醫療健康這兩個基本需求為目標，集中設計、統籌實施、鏈接互動，為老年人提供更高質量的社區養老照顧服務。

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