下半年財政支出空間有多大？

今年上半年基建投資累計增速（16.9%）遠遠高於製造業（5.5%）和房地產投資（8.5%），基建對整體投資貢獻頗多。但是近期財預50號文和87號文等政策的集中出台或將對地方未來融資形成制約，因此市場對下半年基建擔憂較大。我們財政系列的首篇報告將對財政收支體系進行梳理，然後在此基礎上對下半年的財政支出進行預測。

一、財政收支主要是一般公共預算和政府性基金收支

財政預算管理可分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金等四類。

（1）一般公共預算：財政收支的核心

稅收是全國一般公共預算收入的主要來源。一般公共預算總收入總共包括三部分：一般公共預算收入、調入資金以及結轉結餘。其中稅收收入是一般公共預算收入的主要來源；調入資金是從政府性基金預算和國有資本經營預算中劃撥到一般公共預算中；結轉結餘資金是指歷年使用過程中剩餘留作後續年份使用的資金。2015年和2016年在一般預算收入同比增速下滑的背景下之所以能夠實施積極的財政政策主要就是因為地方結轉結餘的大量消耗。2016年底地方結轉結餘剩餘3479.7億。

一般預算赤字由國債和地方政府一般債券彌補。一般公共預算總支出和總收入之差即為赤字，由中央發行國債、地方發行地方政府一般債券彌補。近幾年，無論是中央還是地方財政赤字均處在不斷擴大的通道中。

（2）政府性基金預算：國有土地使用權出讓佔據主導

國有土地使用權出讓收入是全國政府性基金收入的主要來源。政府性基金收入總共包括三部分：全國政府性基金收入、結轉收入和地方政府發行專項債券收入。國有土地使用權出讓收入是全國政府性基金收入的主要來源；地方政府專項債券額度逐年提高；結轉收入年初預算確定，後續變化不大。

政府性基金收支之差一部分調入一般公共預算，剩餘部分作為結轉供下一年使用。我們推測2017年使用地方結餘中的2000億，規模可觀。

（3）國有資本經營預算：規模遠小於其他預算

（4）社會保險基金：只可流入、不可流出

二、政府性基金支出高增速對沖一般預算支出低增速負面影響，下半年基建預算內支出並沒有那麼悲觀

不考慮預算收入調整的情況：在盤活存量資金的背景下，一般公共預算實際支出需要加上3479.7億地方結轉結餘，政府性基金支出可以使用上一年結餘中的2000億，則不考慮預算收入調整的情況時，下半年一般公共預算支出增速為-4.7%、政府性基金支出同比增速為22.4%，一般公共預算支出增速確實有較大的壓力，或將對基建形成拖累。

考慮預算收入調整的情況：展望下半年，房地產等需求將有所回落，但低能級城市房地產依然維持較好狀態、汽車也在步入逐步回暖通道，因此我們預計工業增速的下滑幅度有限。近期大宗商品的暴漲或對沖PPI的下行趨勢，甚至PPI可能再度回升。綜合來看，我們認為下半年一般公共預算收入增速依然不差，預計小幅下滑至10%；土地出讓方面，一線城市目前庫存水平較低，預計未來政府會加大土地供應，低能級城市銷售向好趨好保持的背景下，土地市場回落空間有限，因此我們保守估計下半年政府性基金收入增速會回落到15%。最終結果顯示，即便考慮到預算收入的調整，但下半年一般預算支出同比增速仍將下滑到3.4%，低於上半年的15.8%和去年全年的6.4%。然而與此同時，下半年全國政府性基金支出增速同比增速則大幅增長到50%。

下半年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速依然較高。最後落實到對基建的影響上，我們認為政府性基金支出中的征地和拆遷補償這一項對基建無直接拉動作用，因此需要在政府性基金支出中予以剔除。預計下半年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速為10.4%，雖然較上半年有一定的回落，但增速水平並不差於前幾年。全年來看，今年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速為13.3%，較往年也有所提升。

整體而言，儘管下半年一般公共預算支出同比增速將出現一定程度的下滑，或將對基建的預算內資金來源造成一定負面影響，但是也需要看到在土地市場預計仍將活躍和盤活財政存量資金的背景下，全國政府性基金支出增速一路走高。從總的影響上看，今年下半年剔除征地和拆遷補償后總支出增速為10.4%，增速水平並不差於前幾年。因此我們認為，政府性基金支出高增速將對沖一般預算支出低增速的負面影響，政府廣義支出不差，下半年基建預算內支出並沒有那麼悲觀。

今年上半年固定資產投資累計增速為8.6%，投資增速維持高位對經濟形成了有力的支撐。從投資的主要構成項來看，上半年基建投資累計增速（16.9%）遠遠高於製造業（5.5%）和房地產投資（8.5%），基建對整體投資貢獻頗多。但是近期財預50號文和87號文等政策的集中出台或將對地方未來融資形成制約，因此市場對下半年基建擔憂較大。作為基建資金最穩定的來源，財政收支是未來基建的重要保障。我們財政系列的首篇報告將對財政收支體系進行梳理，然後在此基礎上對下半年的財政支出進行預測。

預算管理體制是財政收支體系的核心，當年的財政預算情況在財政部制定完成之後交由人大會議審議通過，最終的執行結果會反映在次年公布的財政預算執行報告中。財政預算管理可分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金等四類，其有資本經營預算規模較小。下面將以2016年為例分別梳理這四種預算，並對它們之間的勾稽關係進行介紹。

一般公共預算是以稅收為主體的財政收入，支出主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運行的預算。

從收入端來源來看，一般公共預算總收入總共包括三部分：全國一般公共預算收入、調入資金以及結轉結餘。全國一般公共預算收入在中央的部分是中央一般公共預算收入，2016年總額達到7.24萬億；在地方的部分是地方一般公共預算收入，具體包括地方一般公共預算本級收入和中央對地方稅收返還和轉移支付，2016年兩者分別為8.72萬億和5.95萬億；中央一般公共預算收入的一部分會以「中央對地方稅收返還和轉移支付」的支出形式轉移給地方，因此在計算全國一般公共預算收入時應該是中央一般公共預算收入+地方一般公共預算收入-中央對地方稅收返還和轉移支付，或者是中央一般公共預算收入+地方本級一般公共預算收入，2016年全國一般公共預算收入為15.96萬億。從佔比上看，中央一般公共預算收入佔全國公共預算收入的比重從2009年的52.4%一路下滑到2016年45.4%。

稅收是全國一般公共預算收入的主要來源。按照收入組成來看，全國一般公共預算收入主要包括稅收收入和非稅收入。稅收收入中佔比較高的是國內增值稅（31.2%）、企業所得稅（22.1%）、營業稅（8.8%）和國內消費稅（7.84%）等，稅制結構依然呈現出流轉稅佔據主導的模式。非稅收入主要是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、准公共服務取得的財政性資金，主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入等。2016年稅收和非稅收入分別為13萬億和2.9萬億，稅收收入是一般公共預算收入的主要來源，但從歷史趨勢上看，稅收收入佔比從2007年的90.3%不斷下滑到2016年81.7%。

使用地方結轉結餘是2015年和2016年能夠實施積極財政政策的重要保障。除了全國一般公共預算收入外，調入資金和結轉結餘也是一般公共預算總收入的重要來源。其中調入資金是從政府性基金預算和國有資本經營預算中劃撥到一般公共預算中（具體情況會在下文詳細介紹），劃撥的具體金額在每年的預算報告指明，2016年中央調入資金為315億，地方調入資金為400億。結轉結餘資金是指歷年使用過程中剩餘留作後續年份使用的資金，中央部分為中央預算穩定調節資金，每年預算報告會寫明當年調入量，一般情況下這筆資金當年不會全部使用，剩餘部分會以支出的形式重新補充到中央預算穩定調節資金的大池子中。2016年中央預算穩定調節基金年初預算調入量為1000億，最終剩餘補充回去為782億（其中包括500億中央預備費未使用部分，1000億剩餘補充部分應該小於782億），2016年年底中央預算穩定調節基金餘額為2678億。地方結轉結餘部分資金量較大，主要是因為2015年以前絕大多數年份地方財政均有結餘。但是從2015年開始地方財政大量消耗這部分資金，2015年和2016年分別消耗了7055億和5956億（該數字實際上是使用地方結轉結餘及調入資金，但考慮到地方調入資金量較小，可以近似看作是消耗地方結轉結餘資金）。2015年和2016年在一般預算收入同比增速下滑的背景下之所以能夠實施積極的財政政策（支出增速能夠維持較高水平）主要就是因為地方結轉結餘的大量消耗，根據2016年的財政決算報告，地方結轉結餘2016年底剩餘3479.7億。

從支出端去向來看，一般公共預算總支出主要包括全國一般公共預算支出和補充中央預算穩定調節基金。對應於收入端，總支出應該包括地方結轉結餘以及調入資金的剩餘補充量，但是從2015年開始上述資金當年就全部用完。全國一般公共預算支出在中央的部分是中央一般公共預算支出，2016年總額達到8.7萬億，其中包括中央本級一般公共預算支出2.7萬億和中央對地方稅收返還和轉移支付5.9萬億；在地方的部分是地方一般公共預算支出，2016年總額為16萬億。與收入端類似，在計算全國一般公共預算支出時應該是中央一般公共預算支出+地方一般公共預算支出-中央對地方稅收返還和轉移支付，或者是中央本級一般公共預算支出+地方一般公共預算支出，2016年全國一般公共預算支出為18.78萬億。從佔比上看，中央一般公共預算支出在全國公共預算支出的比重較小，近幾年在15%左右。補充中央預算穩定調節基金是當年中央預算穩定調節基金調入和中央預備費未使用剩餘部分，2016年總額為782億。

教育、社會保障和城鄉社區事務是一般公共預算支出的前三項。按照支出組成來看，一般公共預算支出主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運行的預算，其中教育（14.9%）、社會保障（11.5%）和城鄉社區事務（9.9%）是一般公共預算支出的前三項。

一般預算赤字由國債和地方政府一般債券彌補。上述一般公共預算總支出和總收入之差即為赤字，其中中央財政赤字由中央發行國債彌補，地方財政赤字由地方發行地方政府一般債券彌補。具體的發行規模根據財政赤字的大小而定，在年初的預算報告中會寫明，後續一般不發生變動。近幾年，無論是中央財政赤字還是地方財政赤字均處在不斷擴大的通道中，2016年用於彌補赤字的國債和地方政府一般債券額度分別為1.4萬億和0.78萬億，合計為2.18萬億，2017兩者分別上漲到1.55萬億和0.83萬億，合計達到2.38萬億，今年財政支出的空間更大。

總的來說，與基建投資密切相關的一般公共預算支出計算公式為：

公式（1）：一般公共預算實際支出 = 中央一般公共預算收入+地方本級一般公共預算收入+中央預算穩定調節基金調入量+中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入量+使用地方結轉結餘及調入量+財政赤字-補充中央預算穩定調節基金

對應到2016年具體計算過程如下：

187841.14 = 72357.31+87194.77+1000+315.06+5956.02+21800-782.02 （單位億）

政府性基金預算是國家通過向社會徵收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，並專項用於支持特定基礎設施建設和社會事業發展的財政收支預算。政府性基金預算的管理原則是：「以收定支、專款專用、結餘結轉使用」，基金支出根據基金收入情況安排，自求平衡。當年基金預算收入不足的，可使用以前年度結餘資金安排支出，當年基金預算收入超出預算支出的，結餘資金結轉下年繼續安排使用。各項基金按規定用途安排，不調劑使用。

從收入端來源來看，政府性基金收入總共包括三部分：全國政府性基金收入、結轉收入和地方政府發行專項債券收入。全國政府性基金收入在中央的部分是中央政府性基金收入，2016年總額為4178.1億；在地方的部分是地方政府性基金相關收入，具體包括地方政府性基金本級收入、中央政府性基金對地方轉移支付收入和地方政府發行專項債券募集資金，2016年三者分別為42440.5億、1110.1億和4000億。計算全國政府性基金收入時應該是中央政府性基金收入+地方政府性基金相關收入-中央政府性基金對地方轉移支付收入-地方政府發行專項債券募集資金，或者是中央政府性基金收入+地方政府性基金本級收入，2016年全國政府性基金收入為46618.6億。從佔比上看，地方本級政府性基金收入佔比達到90%以上。

國有土地使用權出讓收入是全國政府性基金收入的主要來源。按照收入組成來看，全國政府性基金收入包含37項收入，其有土地使用權出讓收入是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款（不含代收代繳的稅費），其佔全國政府性基金收入的比重穩定在80%左右，因此國有土地使用權出讓收入是全國政府性基金收入的主要來源。國有土地使用權出讓收入增速受房地產政策影響波動較大，因此全國政府性基金收入同比增速起伏也較大。

地方政府發行專項債券額度逐年提高。結轉收入和地方政府發行專項債券收入也是政府性基金預算來源，其中結轉收入在年初預算報告即已確定，後續變化不大。從這幾年情況來看，這兩年政府性基金結轉結餘收入有所減少，本身規模也不大，這也說明政府性基金收入不能給一般公共預算收入多少支撐空間。與用於彌補財政赤字的國債和地方政府一般債券類似，地方政府專項債券在年初預算確定后就不再變化。從2015年發行了1000億的地方政府專項債券之後，2016年和2017年發行額度達到4000億、8000億，呈現出逐年增長的趨勢。

從支出端去向來看，全國政府性基金相關支出主要包括中央本級政府性基金支出和地方政府性基金相關支出，其中中央本級政府性基金支出等於中央政府性基金支出與中央政府性基金對地方轉移之差。2016年中央政府性基金支出為4000億，對地方轉移支付為1110.1億，因此中央本級政府性基金支出為2889.9億，再加上地方政府性基金相關支出43961.7億，即可得到全國政府性基金相關支出46851.5億。從佔比上看，地方政府性基金支出佔比較高，達到93%左右。

國有土地出讓相關支出是全國政府性基金支出的主要去向。按照支出組成來看，全國政府性基金支出中規模最大的是國有土地出讓相關支出，從歷史數據上看，國有土地出讓相關支出佔全國政府性基金支出的比重穩定在80%左右，國有土地出讓相關支出是全國政府性基金支出的主要去向。

全國政府性基金收支之差除調入一般公共預算外，其餘部分可作為結轉留待下一年使用，2016年該項結餘規模可觀。我們發現，與一般公共預算收支之差（財政赤字）用發債彌補不同，全國政府性基金總收入是包含發行地方政府專項債券收入的，並且在預算執行報告中政府性基金總收入不等於政府性基金總支出，兩者之差一部分調入一般公共預算，剩餘部分作為結轉供下一年使用。近年來加大了政府性基金預算與一般公共預算收入之間的關聯，從2015年開始將地方教育附加等11項基金轉列一般公共預算；2016年開始將政府住房等5項基金轉列一般公共預算；2017年將建設用地土地有償使用費等3項轉列一般公共預算；政府性基金剩餘部分項目需要將結轉超過當年收入30%的部分補充到預算穩定調節基金。2016年全國政府性基金收入總量是50868.5億，總支出為46851.5億，收支之差為4017億，其中中央部分為435.5億，地方部分為3581.5億。中央部分包括結轉收入超過30%補充到預算穩定調節基金的110.7億和3項調入一般公共預算的26.3億，剩餘的298.5億結轉到2017年使用；地方部分預算執行報告沒有具體說明，我們推測3581.5億除一部分調入地方一般公共預算外，剩下的作為結轉留待下年使用。考慮到2017年預算報告地方政府性基金部分沒有提及這筆結轉，我們推測這可能是今年政府性基金支出可能的增長空間。我們保守估計2017年這部分結餘使用量為2000億，規模相對可觀，這也是今年基建資金來源的重要保障。

政府性基金實際支出可以根據預算報告大致推測：

公式（2）：政府性基金實際支出 = 中央政府性基金收入+中央上一年結轉+地方政府性基金本級收入+地方上一年結轉+發行地方政府專項債券-政府性基金結轉到下一年

國有資經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算。考慮到國有資本經營預算規模較前兩種預算小很多，對基建的影響較小，因此這裡只做簡要介紹。

國有資本經營預算向一般公共預算調出量逐年遞增。國有資本經營預算收入主要包括國有企業上繳給國家的利潤收入、股利、股息收入、產權轉讓收入和清算收入等，2016年總額為2609億，規模較其他類型預算小很多。國有資本經營預算支出則主要是用於國企發展的資本性支出、費用性支出、其他支出，此外還包括向一般公共預算調出量。2010年-2014年，國有資本經營預算向一般公共預算調出量分別為10億、40億、50億、65億、184億，規模逐年遞增。2015年又進一步要求將國有資本經營預算調入一般公共預算比例提高到16%，規模為230億；2016年比例為19%，規模為492.9億；2017年更是要求比例為22%，規模為505億。

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用於社會保險的收支預算。社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編製，專款專用，不能用於平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金。因此，社會保險基金只可流入、不可流出，對基建不會產生影響。

考慮到目前國有資本經營預算規模較小、社會保險基金與基建無關聯，因此我們只需要考慮一般公共預算和政府性基金預算的情況。

（1）今年上半年一般公共預算和政府性基金預算保持較快支出節奏

一般公共預算和政府性基金預算保持較快支出節奏，支撐上半年經濟基本面積極向好。今年上半年一般公共預算收入和支出同比增長了9.8%和15.8%，分別較去年全年提高了5.3和9.4個百分點；上半年全國政府性基金預算收入和支出同比增速為27.8%和24.6%，較去年同期大幅提高了15.9和12.9個百分點。與基建密切相關的財政收入的大幅向好為上半年基建的穩定提供有力支撐。考慮到基建占投資的比重為25.5%，因此上半年經濟基本面能夠維持積極向好的態勢，預算內收支的回暖功不可沒。

（2）不考慮預算收入調整的情況下，下半年一般公共預算和政府性基金預算支出增速分別為-4.7%和27.6%

那麼下半年的財政支出的空間究竟有多大呢？我們先不考慮預算收入調整的情況，即假定全年實際收入等於預算值。根據公式（1）結合2017年財政預算報告可知，2017年一般公共預算實際支出為全國一般公共預算收入總量預算值+財政赤字+使用地方結轉結餘-補充中央預算穩定調節基金，考慮到前兩年大量消耗地方結轉結餘，因此今年很有可能將2016年底剩餘的3479.7億地方結轉結餘全部用完，另外我們不妨假設今年補充到中央預算穩定調節基金的資金量與去年持平，這樣的話，今年一般公共預算實際支出為198342.7億。政府性基金方面，考慮到在制定預算時收入和支出是平衡的，因此我們可以使用政府性基金預算支出+使用上一年地方政府性基金的結轉，那麼今年政府性基金實際支出為57473.2億。

上述實際支出對應的下半年一般公共預算支出增速為-4.7%，遠遠小於上半年15.8%和去年全年6.4%的增速水平；下半年政府性基金支出同比增速為22.4%，基本保持上半年的較高增速水平。因此，不考慮預算收入調整的情況下，下半年一般公共預算支出增速確實有較大的壓力，或將對基建形成拖累。

（3）考慮預算收入調整的情況下，下半年一般公共預算和政府性基金預算支出增速分別為3.4%和50%

上述測算過程中，我們假定全年實際收入等於預算值，但是今年上半年PPI增速較快、經濟基本面穩定向好，帶來了企業利潤增速維持高位，企業利潤趨好對稅收增速的提高起到提振作用，在稅收的帶動下，一般公共預算收入增速保持較高水平。與此同時，上半年低能級（一二線以外）城市房地產成交積極回暖帶來了土地市場的火熱，以國有土地使用權出讓為主的政府性基金收入也大幅增加。因此，我們認為，在稅收收入和土地成交的帶動下，今年一般公共預算收入和政府性基金收入大概率將超出預算值。

展望下半年，房地產等需求將有所回落，但低能級城市房地產依然維持較好狀態、汽車也在步入逐步回暖通道，因此我們預計工業增速的下滑幅度有限。近期大宗商品的暴漲或對沖PPI的下行趨勢，甚至PPI可能再度回升。綜合來看，我們認為下半年一般公共預算收入增速依然不差，預計小幅下滑至10%；土地出讓方面，一線城市目前庫存水平較低，預計未來政府會加大土地供應，低能級城市銷售向好趨好保持的背景下，土地市場回落空間有限，因此我們保守估計下半年政府性基金收入增速會回落到15%。

預計下半年一般公共預算和政府性基金預算支出增速分為3.4%和50%。根據上述對下半年一般公共預算和政府性基金收入增速的預測結果，我們可以計算出今年這兩項收入預測值和預算值之差分別為7117.9和8320.9億，收入端的增加量將為下半年支出增加空間，因此下半年支出增長到101977.3億和45303.1萬。最終結果顯示，即便考慮到預算收入的調整，但下半年一般預算支出同比增速仍將下滑到3.4%，低於上半年的15.8%和去年全年的6.4%。然而與此同時，下半年全國政府性基金支出增速同比增速則大幅增長到50%。

下半年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速依然較高。最後落實到對基建的影響上，我們認為政府性基金支出中的征地和拆遷補償這一項對基建無直接拉動作用，因此需要在政府性基金支出中予以剔除。根據2014年政府性基金決算報告，征地和拆遷補償支出占政府性基金支出的比例在42%左右（2014年之後該數值不在決算報告中公布），所以我們使用一般公共預算支出+政府性基金支出*(1-42%)來衡量財政支出對基建的作用大小。結果顯示，今年上半年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速為16.8%，較前幾年大幅增長；我們預計下半年增速為10.4%，雖然較上半年有一定的回落，但增速水平並不差於前幾年。全年來看，今年剔除征地和拆遷補償后的總支出增速為13.3%，較往年也有所提升。

整體而言，儘管下半年一般公共預算支出同比增速將出現一定程度的下滑，或將對基建的預算內資金來源造成一定負面影響，但是也需要看到在土地市場預計仍將活躍和盤活財政存量資金的背景下，全國政府性基金支出增速一路走高。從總的影響上看，今年下半年剔除征地和拆遷補償后總支出增速為10.4%，雖然較上半年有一定的回落，但增速水平並不差於前幾年。因此我們認為，政府性基金支出高增速將對沖一般預算支出低增速的負面影響，政府廣義支出不差，下半年基建預算內支出並沒有那麼悲觀。