產業觀察 | ppp模式再擴圍 農業領域迎發展新機遇

在資金緊與融資難等多重壓力下，決策層正在為農業領域尋找新的投資模式。

本報記者 梁文艷報道

在資金緊與融資難等多重壓力下，決策層正在為農業領域尋找新的投資模式。

日前，財政部、農業部聯合發布了《關於深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》(下稱《意見》)。《意見》指出，總體工作目標在於探索農業領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉變，提高農業投資有效性和公共資源使用效益，提升農業公共服務供給質量和效率。

據記者了解，此次《意見》明確了社會資本參與的重點，即主要參與農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流交易平台與「互聯網+」現代農業。

在政策保障方面，《意見》還特彆強調，要強化組織領導責任；優化資金投入方式，探索創新農業公共服務領域資金投入機制；發揮示範引領作用；拓寬金融支持渠道，充分發揮PPP基金和各地PPP基金的引導作用，帶動更多金融機構、保險資金加大對農業PPP項目的融資支持；完善定價調價機制，積極推進農業農村公共服務領域價格改革，探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度；加強項目用地保障，在當地土地使用中長期規劃中全面考慮農業PPP項目建設需求，並給予優先傾斜，為項目用地提供有效保障等。

《意見》的發布，也意味著農業PPP模式開始步入發力期。

提升收益與效率

近幾年，政府和社會資本合作經過不斷探索與發展，在許多行業均取得了較大的發展。然而，農業PPP項目卻仍然處於「藍海」階段。據財政部PPP中心數據顯示，在入庫的12,700個PPP項目中，涉及到農業的項目為125個，還未及項目總數的1%。

頗為尷尬的是，農業領域的發展卻急需資金。但相比其他行業，農業有自身的特點與困境。由於農業具有在基礎設施建設投資規模大、範圍廣、回收期長、見效慢等特點，農民在銀行貸款上存在一定的難度、而民間借貸的利息成本又過於高昂，造成農民似乎無貸可選。此外，地方財政想要依靠農業來長期取得一些成績也極為困難，一些地方政府或多或少有一些對農業不夠重視。

不過，農業往往是一國的根基。面對資金面日益吃緊的農業，國家開始嘗試將社會資本有序健康地引入農業。2016年年底，發改委、農業部聯合發布了《關於推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，提出將重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全監測及追溯體系、種植物保護等農業基礎設施建設和公共服務。

記者了解到，相較於2016年年底出台的文件，此次《意見》在內容方面遠超以往，在重點投資領域也有所擴容。社科院農村發展研究所教授馮興元在接受《產經新聞》記者採訪時表示，引導社會資本參與PPP項目投資、建設、運營，其目的就是為了改善農業、農村公共服務供給，深化農業供給側結構性改革，為農民創收和農業發展創造條件。

此外，在農業部水稻全產業鏈信息分析預警團隊江蘇省級分析師朱思柱看來，正是因為農業基礎設施建設存在投資不足，才需要政府和社會資本合作（ppp）模式來拓寬基礎設施融資渠道、形成多元化、多層次的形式，逐步形成政府投入不斷加大、社會資本積极參与、市場機制不斷完善的發展格局。

他在接受《產經新聞》記者採訪時表示，「政府作為基礎設施供給的特殊主體，應不斷加大財政投資，加大涉農資金在國家層面上的統籌力度，提高國家財政轉移支付能力。」

那麼，引入PPP模式給農業領域會帶來怎樣的影響呢？

朱思柱認為，一方面，PPP進入農業領域，會進一步拓寬農業領域基礎設施建設資金來源，加快農業農村基礎設施的建設速度。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。另一方面，提高了農業領域項目建設的質量和效率。PPP模式充分體現了專業分工、各負其責的現代社會治理理念。規範的政府和社會資本合作模式能夠將政府發展規劃、市場監管和公共服務的職能與社會資本管理效率、技術創新的優勢有機結合，合理分工，政府減少對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。

而在農業基礎設施方面，PPP模式也解決了「建管一體」，破解了以往「重建設、輕管護」的難題。朱思柱認為，「政府通過採取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。這樣在項目建成后的管護階段也可由社會資本來運營管理、政府實行監督，實現了過去基礎設施建成后就無人管護的問題。」

仍需完善

PPP模式，本質上是一種合作關係，即社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報。

朱思柱認為，規範的政府和社會資本合作模式不僅能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合。還減少了政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。

「PPP不是公共部門向私營部門送項目，也不是高回報、高收益，而是公共部門與私營部門的合作互利。」朱思柱表示，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的，PPP項目不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。PPP項目雖然能夠讓公共部門和私營部門互惠互利，能夠吸引一部分之前想參與農業領域基礎設施建設但限於門檻不能進的社會資本，但由於社會資本有各自優勢和偏好，所以並非對所有社會資本均有吸引力。

馮興元告訴記者，國際上的PPP指的是「公司合作關係」，根據世界銀行相關標準，私人資本佔比20%以上屬於PPP項目。的PPP項目最初也是希望引入社會資本，激活民間資本投資熱情。但實際運作的結果是，大多數的國內PPP項目不是政府和民營資本的合作，而是與國有資本的合作。而且，來自國有控股銀行和國有全資銀行的資金占多數，這樣一來就會出現了很多「三國」（國家、國有銀行、國有企業）項目合作，對於民間的投資卻帶動很少。

實際上，中央政府在最初提出PPP模式的本義是，鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域，然而在現實中，央企、國企成了PPP合作項目的「主角」。

例如，稍早之前，一位地方負責PPP項目的官員就曾表示過，我們還是考慮央企、國企為主。而個別地方政府官員也毫不避諱地說，要招ppp合作夥伴首先必須是國企或央企。

針對為何地方政府偏愛國企，有分析文章指出，這其實也與ppp項目的複雜性有關，ppp項目投入大、回報周期長，對企業的融資能力等要求較高，如果民企規模偏小、融資能力不夠，往往就會被擋在門外。

馮興元認為，農業ppp合作項目也同樣，農業企業，大農戶，它們的資金實力一般不如其他行業規模以上企業，一些企業如果要加入農業ppp合作項目實際上難度較大，尤其在資金方面。

那麼，怎樣做好農業領域政府和社會資本之間的合作呢？朱思柱認為，政府在農村基礎設施建設中應該發揮主導作用，財政投入始終是各國農村基礎設施建設的重要資金來源。因此，政府是農村基礎設施供給的重要責任人，但應有效改進政府對農村基礎設施的投入和管理方式，變「項目式」投資管理模式為「服務式」投資管理模式，變「競爭式」投資管理理念為「普惠性」投資管理理念，盡量清晰劃分中央與地方農業投資事權基礎上構建中央與地方責任共擔有效機制，提高政府農村基礎設施資金投入效率。

「在此基礎上，對部分可通過使用者付費等方式由市場提供的具備條件的農村基礎設施，應在科學論證的基礎上交給市場，政府發揮有效的監督管理責任，並在必要的情況下予以一定的引導。」 朱思柱說，除了這些，還要建立可具操作性的農業基礎設施標準化體系並著力推進農村產權制度改革。

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