行政訴訟中規範性文件附帶審查制度研究

摘要：新修改的《行政訴訟法》規定了規範性文件附帶審查制度，其重要性毋庸置疑。但這一制度如何設計和構建，現有的研究存在很大不足。規範性文件附帶審查制度的設計應從請求條件、審查範圍、標準、方式，以及審查后的處理出發，完成科學的、有效運轉的制度構建。

2014年11月1日修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第53、64條新設了規範性文件 [1]附帶審查制度。這項制度的重要性毋庸置疑，也無需強調， [2]但對如何適用，司法界普遍存在畏難和擔憂。 [3]僅靠兩個缺乏可操作性的法條，法院無所適從。2015年4月22日公布的《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）也用兩個條款對其作出解釋，解決了附帶審查請求時限、裁判理由中闡明規範性文件的違法性以及處理建議的抄送機關等三個問題。對此外的其他問題，尤其是一些富有爭議但卻是使該制度得以有效、良好運行所不可或缺的關鍵問題，因難有定論，司法解釋採取了迴避策略，留待理論研討和實踐探索。然而，現有相關研究成果主要集中於是否應當將規範性文件納入司法審查以及審查方式應當獨立審查還是附帶審查上，對附帶審查的具體制度設計缺乏研究，更談不上深入論證，不能給予司法實踐以明確的行為指引。如何正確理解與適用相關法律規定，科學設計規範性文件附帶審查制度，使之有效運轉，是迫切需要解決的一項重大理論與實踐課題。

一、規範性文件附帶審查的請求條件

雖然《適用解釋》第2條第1款第7項已明確將規範性文件附帶審查請求界定為一項訴訟請求，但由於《行政訴訟法》中未規定相應的判決類型，也並未賦予法院對規範性文件的處理權，這就排除了在裁判主文中對規範性文件直接作出裁判的可能。因此，規範性文件附帶審查請求不是一項獨立的真正意義上的訴訟請求，而只能依附於行政案件的訴訟請求，具有準訴訟請求的性質。要提出這項請求，就應當符合一些一般的起訴條件以及基於其自身特性的某些特殊條件。
（一）附屬訴訟
《行政訴訟法》第53條規定，規範性文件審查是應當「一併請求」的附帶審查。附帶審查是附屬訴訟，只能依附於行政案件，而不能獨立成訴。法院只能結合案件對規範性文件進行具體性審查，而不能脫離案件進行抽象性審查。因此，提出附帶審查請求的前提條件是行政案件的存在。
（二）請求主體
原告有權提出附帶審查請求，當無異議，那麼第三人是否也有權提出呢？追加第三人參與訴訟，並非僅為調查案件事實，相反，也應當聽取其對案件相關法律問題包括規範性文件合法性的意見。因為第三人通常與被訴行政行為具有法律上的利害關係或與案件處理結果有利害關係。根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第24條的規定，第三人可對行政案件提出訴訟主張，因此，當然也可提出附帶審查的訴訟請求。
（三）請求理由
《行政訴訟法》第53條規定，請求理由為請求人認為行政行為所依據的規範性文件不合法。這其中包含兩項要素：
1．主觀要素，即請求人認為規範性文件不合法。在此，僅滿足請求人主觀「認為」，即只要請求人提出此項請求即可。
2．客觀要素，即規範性文件是行政行為的依據。其認定標準有二：（1）主觀方面，即行政機關在行政程序中告知和訴訟程序中舉證、答辯，明確將其作為行政行為依據。（2）客觀方面，如果行政機關未履行上述告知義務，未提交其作為論證行政行為合法的依據，但其對行政機關具有拘束力，且行政行為符合其相關規定，也應當認定其為行政行為的依據。 [4]
（四）請求時限
《行政訴訟法》第53條規定，附帶審查請求應當在「對行政行為提起訴訟時」一併提出。這樣規定的前提是請求人知道規範性文件是行政行為依據。如果行政機關在行政程序中未告知，相對人就很難在起訴時一併提出。如果請求人要在訴訟中增加這項訴訟請求，其請求時限截止到何時呢？《適用解釋》第21條借鑒《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）第7條作出解釋， [5]即「應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出」。應當指出，《證據規定》第7條是關於原告和第三人舉證時限的規定，然而，證據和訴訟請求二者性質不同，前者僅指向案件事實，後者則指向訴訟主張，因此，不能簡單地適用同一時限標準。而對原告增加訴訟請求的時限，《執行解釋》第45條已有規定，應當在起訴狀副本送達被告前，但有正當理由的除外。這樣規定便於固定訴訟請求，不致額外增加法院工作負擔，也方便被告針對訴訟請求進行答辯，有利於保障訴訟程序順利進行，從訴訟經濟的角度看，優於《適用解釋》一審開庭前的規定。但至於其中的「正當理由」為何，具有正當理由的請求時限為何，則有待進一步明確。根據《行政訴訟法》第101條的規定，《行政訴訟法》沒有規定，《民事訴訟法》有規定的，只要符合行政訴訟性質，也適用於行政訴訟。 [6]根據《最高人民法院關於適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第232條的規定，原告增加訴訟請求，應當在法庭辯論結束前。增加訴訟請求是訴訟程序中的共性問題，不存在行政訴訟與民事訴訟性質上的區分。訴訟請求的增加或變更，往往是隨著訴訟程序中信息不斷披露而趨於對稱時，當事人自覺進行的利益訴求調適。因此，所謂的正當理由主要是訴訟過程中的信息披露，包括案件事實和法律適用意見的披露，而這一過程可能延續至法庭辯論階段。因此，《民訴法解釋》關於法庭辯論結束前的規定應當優於《適用解釋》法庭調查中的規定。綜上，建議將附帶審查請求時限修改為：「應當在起訴狀副本送達被告前提出；有正當理由的，可以在法庭辯論結束前提出」。
（五）管轄法院
請求人應當向具有管轄權的法院提出附帶審查請求。關於規範性文件附帶審查的管轄法院，主要有四種方案：
1．由中級以上法院管轄； [7]
2．由與規範性文件制定機關的同級別法院管轄；
3．由規範性文件制定機關作為行政案件被告時的管轄法院的同級別法院管轄；
4．由行政案件管轄法院管轄。
本文同意第四種方案，理由如下：
1．附帶審查是附屬訴訟，其管轄法院應當取決於行政案件，而不能相反。
2．附帶審查主要審查規範性文件是否具有作為行政行為依據的「合法資格」，這本質上是種法律判斷，而這是所有法院的天職所在，而非專屬於特定級別的法院。
3．在以往行政訴訟實踐中，法院要審查行政行為的合法性，也要首先審查其所依據的規範性文件的合法性，《最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（以下簡稱《適用法律紀要》）也要求在裁判理由中對規範性文件的合法性進行評述。《行政訴訟法》只不過在此基礎上，明確要求法院向違法規範性文件的制定機關提出處理建議。其實，從司法建議的角度說，即使法律不做這種規定，根據現行司法政策，法院經審查發現規範性文件存在問題的，也可以發送司法建議。 [8]在實踐中，法院也往往通過司法建議敦促行政機關及時對相關規範性文件進行修改。 [9]總之，無需對附帶審查規定特殊的管轄制度，請求人應當向行政案件管轄法院提出附帶審查請求。

二、規範性文件附帶審查範圍
規範性文件附帶審查的範圍包括法院可以附帶審查的規範性文件的範圍及其內容的範圍兩個層次，即哪些規範性文件及其哪些內容可以納入司法審查。
（一）附帶審查的文件範圍
可以附帶審查的規範性文件的範圍也包括兩個層次：
1．法條中「規範性文件」的範圍，即抽象而言，哪些規範性文件可以納入附帶審查。《行政訴訟法》第53條第1款將規範性文件附帶審查的範圍限定於「國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件」，這就排除了國務院制定的規範性文件。除國務院規範性文件外，是否所有規範性文件都能納入附帶審查範圍呢？根據《規章制定程序條例》第33條的規定，規章制定機關對規章的解釋同規章具有同等效力。那麼，是否可以據此認為規章制定機關對規章的解釋應當免於附帶審查呢？本文認為，應當將其納入附帶審查，理由如下：（1）規章解釋屬於規範性文件，不是規章。《行政訴訟法》第53條第2款明確規定，規範性文件不含規章，而並未明確排除規章解釋。（2）行政機關對法律的解釋，只約束下級機關，不約束法院。 [10]規章一旦頒布，即具有客觀性，其制定機關不應壟斷解釋權，更不能以自己的解釋約束法院。規章解釋內容合法與否，尚需法院根據法律適用規則進行審查判斷。（3）具有規章制定權的機關制定的規範性文件與規章在實質內容上很難作出裁然的區分，二者在非常形式化的主體和職權要素相同的情況下，其主要區別在於制定程序。規章解釋只是參照而未經嚴格的規章制定程序完成自身內容的合法性論證，其效力理應相應克減。（4）具有規章制定權的行政機關制定的規範性文件和規章解釋無法做實質區分，如果將規章解釋排除附帶審查，那麼規範性文件就可以規章解釋的名義逃避司法審查，從而使創設該制度的目的大大落空。 [11]
2．個案中規範性文件的範圍，即具體而言，哪些規範性文件可以構成被訴行政行為的依據而納入司法審查。當事人可以申請附帶審查的規範性文件限於行政行為的依據，那麼，此「依據」到底是行政機關作出行政行為的直接依據還是也包括其他相關依據呢？本文認為，將規範性文件納入附帶審查的重要目的之一，就是要認定其能否作為認定行政行為合法的依據。認定行政行為合法，要對其職權、內容、程序、形式等各方面要素進行審查。只要規範性文件起碼在形式上能為行政行為職權、內容、程序、形式等某一或某幾個方面要素的合法性提供支持，就應當認定其為行政行為的依據。至於規範性文件實質上能否最終證成行政行為合法性，要經法院審查后才能認定。
（二）附帶審查的內容範圍
對規範性文件的附帶審查，是對規範性文件的全部內容逐條進行審查，還是只對行政行為所直接依據的具體條款進行審查？本文認為，應當只對直接依據的具體條款進行審查，理由如下：
1．法院不是規範性文件備案審查機關，不負有全面抽象審查的義務。在規範性文件審查問題上，法院不比人大或政府具有更強的民主正當性或專業性。只有在對具體問題的法律判斷和法律適用上，司法才具有權威性和最終性。如果進行全面審查，法院就很可能陷入司法資源、司法能力和民主性、專業性不足的尷尬境地。
2．《行政訴訟法》已明確將規範性文件合法性審查定位為間接的附帶審查，而不是直接的獨立審查。法院需要藉由具體案件，在法律規範適用過程中，發現規範性文件與案件相關條款存在的違法性問題並提出處理建議。如果對規範性文件與案件無關的條款進行審查，就會在根本上違背附帶審查制度的精神，而成為抽象的直接的獨立審查。

三、規範性文件附帶審查標準
簡言之，規範性文件附帶審查採用的是合法性審查標準，但卻應當包括形式性的有效性審查和實質性的合法性審查雙層結構。因為有效性審查是合法性審查的前提。經初步審查，認為規範性文件有效后，才能繼續進行合法性審查。
（一）有效性審查
雖然《行政訴訟法》明確規定，法院對規範性文件「不合法」進行審查，但是否就可以無視其效力狀態而不予審查確認呢？本文認為，規範性文件合法性審查隱含的前提是有效性審查。因為如果規範性文件不是有效的，就根本談不上合法性問題。有效性審查是形式審查，法院只審查規範性文件是否已經生效、廢止失效或者被撤銷無效等情形。
1．不生效：一般而言，向社會公布是規範性文件的生效要件，未向社會公布的不生效，不能作為行政行為依據。 [12]
2．失效：（1）已過有效期。有效期滿，規範性文件自動失效； [13]（2）已被廢止。因需要廢止而被清理的規範性文件失效。 [14]
3．無效：（1）下級行政機關制定的規範性文件因上級行政機關撤銷或宣告無效而失效； [15]（2）規範性文件因制定機關自行撤銷而無效。 [16]
（二）合法性審查
規範性文件的合法性主要包括許可權合法、內容合法和程序合法三個方面，但是否將這三部分內容都納入附帶審查以及各部分的具體審查限度如何，則需要進一步具體研究。
1．制定許可權合法。行政機關制定規範性文件應當具有相應許可權。亦即規範性文件規範的事項應當屬於制定機關的許可權，不得越權，包括事務管轄權、地域管轄權和級別管轄權等。制定機關是否具有相應許可權，是規範性文件內容是否合法的前提。如果規範性文件制定機關越權，則會導致規範性文件整體違法，更遑論其具體條款。只有在首先確定了制定機關具有相應許可權后，才能對規範性文件具體內容作進一步審查。
2．行政行為所依據的條款合法。行政行為所依據的規範性文件的具體條款應當符合上位法的規定，與之不相抵觸。例如，根據《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強製法》的相關規定，規範性文件不得設定行政處罰、行政許可和行政強制措施。因此，即使是具有行政處罰、行政許可、行政強制設定權的機關也不得以規範性文件的形式，而只能以法律、法規、規章的形式設定行政處罰、行政許可和行政強制。對於下位法不符合上位法的情形，《適用法律紀要》已作出具體詳盡的規定。對於規範性文件內容的合法性，應當依照這些規定進行審查。
規範性文件與上位法規定相抵觸的，原則上不具有合法性。如果上位法沒有直接規定，在不與上位法其他相關規定以及法律原則和精神相違背的前提下，規範性文件具有合法性。如果規範性文件只與上位法的任意性規範相抵觸，或上位法的規定明顯不合理或明顯不符合社會生活現實，特別是上位法規定在先，規範性文件在後的情況下，法院可以根據法律的原則與精神，有條件地承認規範性文件的合法性。 [17]
值得指出的是，《行政訴訟法》已將行政行為「明顯不當」作為撤銷判決的法定情形之一。因此，為保持法律適用統一，應當相應地將規範性文件的相關條款是否「明顯不當」作為審查規範性文件內容合法性的重要方面。否則，就會造成法院對行政行為和規範性文件的合法性認定不一致的尷尬局面，不利於從根本上消除違法行政行為的存在。
3．制定程序的合法性目前不宜納入司法審查。一種意見認為，制定程序合法性應當納入司法審查。 [18]本文認為，目前不宜將其納入司法審查，理由如下：
（1）全國尚無統一、明確、規範的規範性文件制定程序規定， [19]各地、各系統規定混亂不一， [20]因此，對規範性文件制定程序的審查標準很難掌握，如果納入附帶審查，法院很可能會因此陷入泥沼而不能自拔。
（2）許多地方對於規範性文件制定程序的規定寬泛且嚴苛，一些一般的程序違法或瑕疵都被定性為無效，而在實踐中當地行政機關在制定文件時卻並未嚴格執行相關規定。如果按照當地規定進行審查，大量涉及政策、影響面廣的規範性文件雖內容合法但卻會因一般的程序違法或瑕疵而被認定為無效，從而導致相關管理領域執法無據而陷入癱瘓的局面。
（3）法院的附帶審查只是有限審查，不是備案審查機關的全面審查。規範性文件制定程序一般由備案審查機關進行專門監督，其合法性是備案審查的重要甚至最主要的內容。法院的專長在於對具體問題進行法律判斷，體現在附帶審查中主要是對與案件相關的規範性文件條款的合法性進行審查。因此，法院應當對備案審查機關對制定程序的審查意見保持必要尊重，對已經備案審查公布施行的規範性文件的制定程序不宜再進行審查。
（4）規範性文件制定程序涉及公開徵求意見、合法性審查、集體討論決定等大量證據材料，如果納入附帶審查，會牽涉大量司法資源，法院很可能會被迫成為備案審查機關而疲於應付。
（5）如果被告不是規範性文件制定機關，其無法舉證制定程序的相關材料。如果向制定機關取證，周期較長，很可能導致案件在審限內無法結案。
（6）如果被告是規範性文件制定機關，即使存在對制定程序統一、規範的審查標準，也很可能會因其在不同案件中對制定程序舉證、答辯情況的不同，導致不同法院對同一規範性文件合法性審查結論的不同。
（7）如果被告或制定機關不舉證證明規範性文件制定許可權和具體條款的合法性，法院可以主動尋找上位法依據，不影響附帶審查的進行。但如果其不提交或無法提交證明制定程序的相關材料，法院則無從進行審查。
（8）在世界其他國家或地區對規範性文件的附帶審查中，也往往只審查規範性文件的內容，而對制定程序不予審查。
總之，法院對規範性文件的附帶審查只宜審查制定機關是否具有相應許可權以及行政行為所依據的規範性文件的具體條款是否合法，不宜對制定程序進行審查。

四、規範性文件附帶審查方式
通常而言，對規範性文件的有效性，法院僅作形式審查即可，但對其合法性，則應當進行實質審查。在具體審查方式上，應當採取開庭審理和書面審查相結合的方式進行。
（一）開庭審理
規範性文件附帶審查依附而不能獨立於行政案件的審查，應當在行政案件審理程序中進行。行政案件當事人為了支持或反對行政行為的合法性，可以在庭審中對規範性文件的有效性和合法性發表法律意見。在被告與規範性文件制定機關不一致的情況下，是否要將制定機關作為一方當事人而納入訴訟程序呢？本文認為，無需如此，理由如下：
1．附帶審查是附屬訴訟，不具備獨立的審查程序，制定機關並非行政案件的當事人，無法納入訴訟程序。
2．在現行法律採用的附帶審查模式下，法院只能在裁判理由中闡明規範性文件合法與否，這種合法性判斷的效力也僅局限於個案，而不具有對世效力。對違法規範性文件，法院不能在判決主文中對其直接作出處理，而只具有裁判外的處理建議權，所做的處理建議對制定機關不具有當然的強制力。在這種情況下，將制定機關強行納入訴訟程序有些牽強且不必要。
3．規範性文件附帶審查，主要審查規範性文件是否與上位法相抵觸，這本質上是一種法律判斷。法律判斷是法院的專長所在，其他主體的法律意見更多的只是參考，而並非必需。
4．制定機關一般為被告的上級行政機關，轄區內與其主管業務相關的行政訴訟都可能涉及規範性文件附帶審查，例如，國務院部門將可能對應全國所有基層法院的行政案件，若讓其參與訴訟程序，不具有現實的可行性，尤其是在實行行政機關負責人出庭應訴制度的情況下更是如此。
（二）書面審查
一般而言，規範性文件有效性審查工作不難進行。因為有效性審查只是形式審查，而且規範性文件的制定、修改、廢止、撤銷或清理等情況通常會在行政機關官方網站以及政府權威刊物上發布，一些相關法律法規權威網站往往也會搜集收錄轉載，因此，其效力狀態通過檢索文獻就能夠予以確認。但如果確實存在檢索困難等難以確認其效力狀態的情形時，法院可以要求制定機關或備案審查機關對規範性文件的效力狀態作出書面說明。至於合法性審查，除了庭審中當事人的言詞辯論外，在必要時，法院也可以要求制定機關出具關於規範性文件合法性的書面意見。

五、規範性文件附帶審查后的處理
對規範性文件進行審查后，應當區分不同情況作出不同處理。
（一）終止審查
當出現特殊情形，使得附帶審查沒有可能或沒有必要時，法院可以予以終止。此類情形主要包括：
1．規範性文件在行政行為作出時，尚未生效或已經失效、無效。經對規範性文件效力狀態進行初步審查，如果認為其明顯不是有效的，包括尚未生效、已經廢止失效或者被有權機關撤銷或認定無效等情形，則沒有必要繼續對其合法性進行審查。因為法院對規範性文件的審查是附帶審查，因其作為行政行為依據而受司法審查，故即使在實踐中出現因上位法或規範性文件被修改、撤銷或廢止而導致規範性文件在行政行為作出時和案件審理時合法性或有效性不一致的情況，審查時點應當以行政行為作出時為準。
2．案件被依法撤銷。附帶審查的成立以行政案件的存在為前提。如果行政案件被依法撤銷，包括被不予立案、駁回起訴或准予撤訴，就應當終止附帶審查。
3．被審查文件並非規範性文件。如果經審查認為，被請求附帶審查的文件並非規範性文件，例如，規章、對相對人權利義務不產生影響的內部事務管理文件、不具有普遍約束力或反覆適用性的文件等，法院應當終止審查。
4．規範性文件並非行政行為依據。規範性文件因其作為行政行為的依據而受審查，否則，附帶審查即脫離案件本身而成為抽象審查。如果法院經審查認為，行政行為與規範性文件在客觀上不具有法律上的關聯性，即可終止審查。應當指出的是，對於終止附帶審查，法院應當在裁判理由中說明理由，以便於接受監督。
至於生效判決的拘束力問題，即生效判決對規範性文件合法性作出的認定結論是否具有既判力，法院是否可以在本案中直接適用而終止附帶審查呢？一種意見認為，應當認定生效判決對規範性文件合法性的認定對本案具有拘束力。 [21]本文認為，既判力的範圍僅限於判決主文，不包括判決理由。規範性文件合法性認定結論存在於判決理由部分，因此不具有既判力。對於生效判決對規範性文件做出的合法性認定結論，法院可以參考適用，但不能逕行適用而終止附帶審查。
（二）對合法規範性文件的處理
《適用解釋》第21條規定：「規範性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。」這並未對合法的規範性文件該如何處理作出規定。根據《執行解釋》第62條第2款和《適用法律紀要》的相關規定，如果經審查認為規範性文件合法有效，法院可以在裁判文書中進行評述並予以引用，作為論證行政行為合法的依據。在這裡，「引用」一般是指規範性文件可以作為裁判文書理由部分而非結論部分的依據。但如果在有準用性法律規範的前提下，規範性文件與法律規範一併可以作為裁判文書理由和結論部分的依據。 [22]
（三）對違法規範性文件的處理
對於違法規範性文件的附帶審查處理，主要有三種方案：
1．只拒絕適用違法的規範性文件，不得撤銷或宣告其無效，如台灣地區。 [23]
2．宣布規範性文件違法，排除其在案件審理中的適用，如法國。 [24]
3．拒絕適用規範性文件，並向制定機關發出處理建議。
《行政訴訟法》創設了第三種方案，只是賦予了法院審查權和處理建議權，而並未賦予其直接的處理權。法院無法在裁判主文中直接對規範性文件做出處理，而只能在裁判理由中對其合法性進行評述，並就其存在的問題向其制定機關另行提出處理建議。關於提出處理建議的形式，本文認為，應當嚴肅、正式、規範，宜採用司法建議的形式。
司法建議應當抄送對規範性文件有權作出處理的監督機關，通常是規範性文件的備案審查機關。《適用解釋》第22條規定：處理建議的抄送機關為制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。然而，《關於〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明》明確指出，法院附帶審查規範性文件，將不合法的，轉送有權機關處理，「這符合憲法和法律有關人大對政府、政府對其部門以及下級政府進行監督的基本原則」。因此，《適用解釋》的這一規定只是承認了行政系統內部監督而忽視了人大對政府監督這一更根本的原則，未能與現行法律規定有效銜接，且該規定中的「同級人民政府」和「上一級行政機關」存在概念重合，建議將關於抄送機關的規定修改為：「制定機關為地方各級人民政府的，可以抄送上一級人民政府和本級人民代表大會及其常務委員會；制定機關為各級人民政府所屬工作部門的，可以抄送本級人民政府；制定機關為實行垂直領導的行政機關的，可以抄送上一級行政機關。」
即使規範性文件違法，也不是都有必要發送司法建議。此類情形主要包括：
1．規範性文件在行政行為作出時違法，但因上位法或規範性文件後來被修改、撤銷或廢止而在案件審理時合法。
2．規範性文件在行政行為作出時有效，但在案件審理時已經失效或無效。因為規範性文件的審查時點在行政行為作出時，而其合法性及有效性處於變動狀態中，從而可能導致出現行政行為作出時和案件審理時合法性或有效性不一致的情況。對於上述兩種情形，就沒有必要再發送司法建議。
3．調解結案的案件。由於適用調解結案的案件，對行政行為和規範性文件的審查都很可能沒有完整、深入地進行，即使規範性文件違法，為了保證司法的嚴肅性和權威性，也不宜再發送司法建議。

註釋略。

文章來源：《行政法學研究》2015年6期

作者單位：天津市高級人民法院，副院長，法官