慈善學人 | 社會組織發揮公民素質提升功能的現狀與改善

編者按：近年來，社會組織獲得了越來越多的社會關注，可見性也不斷增加。隨著大量資源進入，公益慈善事業實現了飛速發展，與此同時也帶給公益慈善行業諸多的挑戰。建立一套簡單而又行之有效的評估辦法是激勵之源，目前我們國家在這方面還剛剛處於起步階段，影響力評估的相關知識和方法都來自於發達國家，然而目前影響力評估都包括了哪些方法？主要評估哪些維度？這些方法的局限性和優勢如何？釐清這些問題對於我們持續觀測、監督和提升公益慈善項目的效果至關重要。本期慈善學人欄目帶你走進影響力評估專題。

——本期主持人，李健

中央民族大學基金會研究中心

作 者

潘修華

南通大學南通廉政研究中心

摘 要

提升社會治理的效果，須提升民眾公共參與的質量，而這就關涉到民眾的公民素質問題。民眾提升公民素質的重要實踐途徑是參與社會組織的相關活動。從調查數據與訪談材料來看，現階段社會組織對提升民眾的權利意識、平等意識、寬容意識、公共責任意識以及社會參與技能發揮了一定的作用，但是它們提升民眾的法治意識、民主意識與政治參與技能的作用發揮尚不充分。

這既有宏觀制度環境方面的原因，也有微觀制度安排方面的原因。改善社會組織提升民眾法治意識、民主意識與政治參與技能的作用發揮，須規範政府權力運行，改革社會組織內部管理制度，拓寬社會組織參政議政渠道。於此，可為社會治理的發展提供更為優質的人力資源，社會治理亦有望臻於善治。

現階段社會組織提升公民素質的實際作用如何？

學界關於這一主題的規範性研究取得了一定的進展，但在實證研究上，只有很少的幾篇關於高校社團對大學生公民素質培養效果的成果，尚未取得根本性突破。尤其是它們沒有解決這樣一些問題：

社會組織到底從哪些方面提升了民眾的公民意識和參與技能？效果如何？為什麼社會組織提升一部分公民意識、參與技能較為有效而對另一些則效果不明顯？

為了解決這些疑問，具體地了解社會組織提升公民素質的作用，從2015年暑假開始到2016年寒假結束，調研團隊在江蘇南通、鎮江、浙江湖州、安徽巢湖大致均等地發放問卷共計160份，回收有效問卷136份，有效調查樣本包括78個社會團體、5個基金會、30個民辦非企業單位、5個工商註冊的非營利組織和18個其他類型社會組織。

二、社會組織發揮公民素質

提升功能取得的成效

從調查數據與訪談材料來看，現階段社會組織對提升民眾的權利意識、平等意識、寬容意識、公共責任意識以及社會參與技能發揮了一定的作用。

（一）社會組織的維權活動可能增強了民眾公域中的權利意識

在調查中，筆者採集了社會組織在民間糾紛、官民糾紛中向個體或者群體提供支持情況的數據，發現占樣本總量59.6%的社會組織在民間糾紛中向個體或群體提供過支持，而占樣本總量39%的社會組織在官民糾紛中向個體或群體提供過支持（見表1）。

頻率百分比有效僅在民間糾紛中提供過3928.7僅在官民糾紛中提供過118.1在民間糾紛、官民糾紛中都提供過4230.9在兩種糾紛中都沒有提供過44 32.3合計136100.0

表1 社會組織提供維權支持情況

從20世紀台灣地區民主化過程中，知識分子為本土民間組織提供維權支持，強化了民眾權利意識的經驗來看，大陸社會組織通過維權活動應可在一定程度上提升民眾的權利意識[8]。

但與台灣地區民間組織不同的是，大陸社會組織維權支持活動主要面向民間糾紛而不是官民糾紛，因此它們直接提升的主要是民眾在私域之中的權利意識，而不是在公域之中的權利意識。筆者在訪談中了解到，儘管社會組織的參與者對自身權益有比較清晰的認識，但他們也較少把權益維護與投票、競選、出席聽證會等公共參與方式聯繫起來。這可能與他們對公共參與的功效評價不高有關係。

本文文獻回顧中提到的國內學人幾乎都沒有區分社會組織培養民眾權利意識在公域和私域中的差異，他們似有一種沒有言明的傾向：具有公共屬性的社會組織培養的民眾的私域權利意識可逐漸延伸到公域之中。儘管沒有足夠而清晰的經驗研究佐證這一傾向，但從理論邏輯來看，它是有一定道理的。

（二）社會組織對服務對象的尊重提升了民眾的平等精神

對複雜的「平等家族」，人類在現代公共生活中需要的僅是其中的人格尊嚴、權利與義務的平等。它們孕育於神啟之平等精神。在它們之外的平等的實現不是不可能，就是不可欲。生物性條件諸如顏值、智商，完全不可能實現平等，不需討論。除了其中的人格尊嚴、權利與義務的平等的實現可欲外，財富、身份、地位等社會性條件平等的實現均不可欲，因為其實現偏離正義，必須靠外部強制力。

而從歷史經驗來看，傳播平等精神最強的社會力量是宗教性組織與志願性結社組織。隨著行政改革與社會組織管理體制的改革，社會組織的志願性特徵逐漸凸顯，其傳播平等精神的作用亦在逐漸顯現。

在筆者所調查的136家社會組織中，服務之前，總是與服務對象溝通的佔比43.4%，經常與服務對象溝通的佔比47.8%,兩項比例數據相加為91.2%，而不與服務對象溝通的僅佔比2.2%，不經常與服務對象溝通的也僅佔比5.9%。

可見，絕大多數社會組織在提供服務之前，都與服務對象進行溝通。社會組織在服務之前與服務對象進行溝通，既能體現對服務對象的尊重，也能使服務對象沐浴在平等、博愛的光輝中，受到感染，在公共生活中平等待人。

社會組織這種工作方式，潤物細無聲，作用不可小覷。在對一些社會組織幫扶對象的訪談中，筆者感覺到他們多數待人接物較為平和，跋扈固然不可見，自卑也未見蹤影。從普遍性層面來看，這在一定程度上與社會組織所營造公益氛圍中的平等、博愛精神之種子生根發芽有關。

（三）社會組織友善包容的服務態度促進了民眾的寬容精神

公共生活需要寬容精神，也能鍛造寬容精神。社會組織啟動項目或者開展服務之前，需要耐心地了解服務對象的情況，需要站在服務對象的立場與角度來思考問題。這一過程無疑可拓寬社會組織員工與志願者在公共生活中的寬容度：基於體認或悲憫之上的寬容度。

在項目或活動完成之後，為了總結經驗吸取教訓，提高服務水平，社會組織也需要了解服務對象的感受與想法。在我們所調查的社會組織中，66.1%的社會組織為服務對象設置了投訴渠道。就是沒有專門設置投訴渠道的社會組織，也有對外聯繫的方式，服務對象通過它也可反映自己的想法與建議。

這既體現了社會組織對所提供服務的自信，也反映出它們具有寬容精神：為你提供服務，還讓你挑刺。這在一定程度上有助於拓展服務對象的寬容度。正如在團體討論中，一些比較有寬容精神的人們不管對方是什麼人，站在什麼立場，都能平和地聽取其意見。在他們的帶動下，比較偏狹的人也多會變得比較寬容。筆者在訪談中，了解到社會組織一般都能擺正自己的位置，以友善、包容的態度對服務對象提出的各種問題與要求進行回應，很少與他們發生衝突。

從常識性邏輯來看，這種友善、包容性服務態度有利於培養、提升民眾在公共生活中的寬容精神。

（四）社會組織的公益性宣傳強化了民眾的公共責任意識

公共責任意識是公共生活存續的重要精神基礎，而作為公共生活的重要載體之一的社會組織本身就是公共責任意識的外化物。基於增加公益資源、擴大公益隊伍的內在需求，培育公共責任意識幾乎是社會組織的本能與天職。

在我們調查的社會組織中，進行法規宣傳或道德教化活動的社會組織達到了79.3%。社會組織進行法規宣傳和道德教化活動不僅有利於增強民眾對行為的自律，而且也能提升民眾的公共責任意識。

弗蘭•湯克斯認為，信任往往產生於人們彼此合作時，而合作又往往由人們共享誠實和互惠標準的過程中產生[9]。社會組織通過開展法規宣傳和道德教化活動，促進社會共識與社會合作的形成，而民眾則可在分享社會共識，進行社會合作中增強自身的公共責任感。

這一過程在長期的循環中，對民眾公共責任意識的提升有著不可小覷的作用。筆者在對社區居民的訪談中，了解到社會組織的公益性宣傳與服務活動，在一定程度上帶動了公共參與，凈化了社區的風氣。筆者自己在虛擬性公益社區—學術交流微信群中也觀察到，群內管理團隊的參與倡導確實帶動了更多的參與。這些都表明社會組織的倡導活動與示範行為對提升民眾的公共責任意識可起到一定的作用。

（五）社會組織的服務活動提高了民眾的社會參與技能

從調查的情況來看，社會組織為弱勢群體服務的領域大都集中在社會性救濟與服務領域（見表2）。

響應個案百分比N百分比貴組織為弱勢群體提供幫助的形式現金饋贈3510.6%26.5%物質救濟6218.8%47.0%服務提供9729.5%73.5%精神撫慰6720.4%50.8%權益維護6820.7%51.5%總計329100.0%249.2%

表2 社會組織為弱勢群體提供幫助的形式

這說明從事政治與法律維權活動的社會組織比較少，而從事社會服務的社會組織比較多。而對社會組織培訓內容的調查也能佐證這一點：大多數社會組織在活動開展之前，向新員工和志願者提供的培訓是關於組織的歷史與業務、管理理論與實務、服務禮儀與技巧、安全事項等內容，很少有維權與政治參與技能的內容。

從教育功能論來看，社會組織通過其培訓與服務活動，可在一定程度上提升相關民眾的社會參與技能。從筆者對社會組織員工和志願者的訪談來看，多數對社會交往與溝通有較強的意願，與人相處行為方式較為得體。

在英國、美國等社會組織較為活躍的國家，青少年參加社會組織的志願服務活動對升學有一定的「加分效應」，因為在這些國家，除了考量潛在錄取對象的課業成績，學校也較為重視他們在人際溝通、組織融入、團隊協作等方面的公共能力表現，而這往往可通過志願服務的經歷來說明與呈現。從國外的這一情況也能類推，社會組織的服務性活動亦可提升參與者的社會性技能。

三、社會組織發揮公民素質

提升功能中存在的主要問題

從調查的情況來看，現階段社會組織提升民眾的法治意識、民主意識與政治參與技能的作用發揮不充分，效果體現不明顯。這既有宏觀制度環境方面的原因，也有微觀制度安排方面的原因。

（一）社會組織對民眾法治意識的提升作用不明顯

從數據處理的結果來看，在所調查的社會組織中，經常性監督政府的只有20.6%，偶爾監督下政府的也只有23.5%，而沒有監督渠道和不敢監督政府的達到55.9%，佔比最高（見表3）。

表3 社會組織監督政府的情況

可見，對社會組織來說，現階段監督政府仍是一件比較「奢侈」的事情。

從內容上講，法治有兩個基本面，一個是約束政府的權力，另一個是維護公民的權利。社會組織很少監督政府或者不敢監督政府，就喪失了培養民眾法治意識的一個基本面。這與我們在訪談中獲得的信息是相匹配的：在現有政府管理體制下，社會組織被定位為政府進行社會建設的抓手，其自主性須與體制相協調。

在這樣的情況下，社會組織對政府的監督不大可能成為常態；而社會組織在維護民眾的權利時，也必須與政府相配合，注意維權行為的「尺度」。在這樣的情勢下，社會組織提升民眾法治意識的功能必然不能充分發揮。

（二）社會組織對民眾民主意識的增強作用發揮不夠

在調查樣本中，43.7%的社會組織的活動或項目開展方案的產生是由參與者共同商定，40.7%的由管理層決定，還有14.8%的是由組織負責人直接決定（見表4）。

表4 社會組織的活動或項目開展的方案產生方式

從組織理論上講，在公共生活中，個體力量是有限的，只有當他們被鑲嵌在一個互惠的社會關係密集網路中時，其作用才更有可能被發揮，其權利與利益也才更有可能被維護。

在理想的狀態下，社會組織作為公民橫向聯繫的非逐利性社會關係密集網路，其內部的政治環境與決策模式都是民主性的，可讓公民在參與中產生主人翁意識。但從表4可知，現實中，大部分社會組織是一種縱向等級式社會關係密集網路，在決策中通行的是精英決策或者獨斷專行決策模式。這些不接地氣的、排斥參與的社會組織，難以讓其成員產生主人翁意識：它們增強民主意識的作用發揮不會充分。

（三）社會組織訓練民眾政治參與技能的作用發揮不充分

在本次調查中，我們調查了社會組織維護社會和諧和政治穩定的方式，其中，選擇「溝通政府與群眾」之方式的社會組織僅有25.8%。（見表5）

表5社會組織維護社會和諧和政治穩定的方式

社會組織溝通政府與群眾，是民眾參與政治的重要方式，實際上意味著它們在為社會分擔政治系統輸入和輸出的任務。溝通政府與群眾的社會組織少，可能意味著大部分社會組織未參與政治，或者很少參與政治。社會組織維護民眾權益的部分行動，可能也屬於政治參與，但即使如此，經常參與政治的社會組織也是少數。

筆者2015年組織了有效樣本為215的「社會組織與政治穩定維護」專題調研，在調查社會組織參與政府聽證會、諮詢會、研討會等的情況時，選擇「經常參加」的社會組織佔比16.7%，而選擇「沒有參加」的社會組織佔比32.1%，選擇「很少參加」的社會組織佔比為49.8%，后兩項加總為81.9%，佔比顯著。這也從一個方面反映經常參政議政的社會組織較少。

大部分社會組未參與政治，可能有三個主要原因：

• 在現階段政府管理體制下，提供公共服務的社會組織的孵化受到政府政策與資金支持，發展比較快，數量比較多，而政治表達、法律維權的社會組織受到政府管理體制與政策的限制，發展比較慢，數量比較少。

• 社會組織參與政策的渠道與資源比較少。筆者在2015年的組織「社會組織與政治穩定維護」專題調研中，調查過社會組織與人大代表聯繫的問題，調查數據顯示，只有13%的社會組織經常請人大代表代為表達訴求。

• 政府對社會組織發揮政治參與的作用不鼓勵，不重視。這是傳統政治的思維慣性與做法，不少學者論述過，不贅述。因為大部分社會組織很少參與政治，甚至不參與，所以它們訓練民眾參與政治技能的作用不可能充分發揮。

註：全文即將發表於《理論探討》2017年第4期第156-161頁