虛置還是穩固:農村土地集體所有制的嬗變——基於權利分置的視角

摘 要：圍繞「農村集體所有制是否已虛置」這一論題,本文首先梳理了集體所有制從「兩權分離」到「三權分置」的演變歷程,隨後進一步依據科斯定理對集體所有制進行解構,最後將集體所有制與產權個人化進行比較分析。研究表明:從「兩權分離」到「三權分置」,儘管農民的地權不斷完整化,但集體所有制並不必然虛置;集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。集體所有制是以成員權定產權,違背了產權界定的效率準則;「三權分置」剝離了困在產權上的成員權,召回了市場機制。「三權分置」與產權個人化意在賦權,不過由於集體所有制下合作的交易費用與權利交易的費用更低,所以賦權目標在「三權分置」形式下更能實現「。三權分置」將公共領域與私人領域分開,公共領域適用於民主等自治手段,決定公共物品的供給;私人領域適用於市場機制,促進土地經營權充分流動。

引言

農村土地集體所有制為什麼能一直存在?是意識形態的應然還是經濟規律的使然?意識形態對產權制度的形成固然重要[1]。然而,1978年之前,在計劃經濟體制下依然有局部地區自發的實驗,逐步建立起家庭聯產承包責任制。1978年以來,農民地權逐漸完整化,不過集體所有制依然堅守。如果集體所有制沒有效率,為何沒有像三十多年前一樣,有局部地區自發地突破集體所有制?從實踐來看,集體所有制從「兩權分離」演變成了「三權分置」,這是集體所有制的虛置還是在自我穩固?由此,重新審視集體所有制的演變,對於判斷農村土地制度的走向就顯得非常重要。

對於農地產權制度的探討一直是學術界關注的問題。一些研究認為土地私有化是農地產權制度的出路[2][3][4]。另一些研究認為土地均分是土地生產率極限法則必然的要求[5]。發展家勞動力市場不完善、非農就業機會有限,所以需要土地承擔社會保障功能[6]。由於土地私有化與集體所有制都有各自的優勢與劣勢,因此單方面地論述某種產權制度的收益,是不全面的。

近期一些研究探討了「三權分置」的邏輯。儘管「三權分置」既有政策支持,又有實踐探索,但是理論紛爭仍在持續。特別是對於「三權分置」的法律邏輯存在較大的爭議。一方認為「三權分置」既能承載「平均地權」的功能,又能實現農地的高效利用[7]。另一方持多個反對「三權分置」的論據,其中包括:(1)土地承包經營權是在土地所有權之上派生的物權(即不是權利分離的產物),因此「三權分置」的經濟邏輯在法律上找不到適法的定位[8]。(2)土地承包權前定於土地承包經營權,土地承包經營權是實現土地承包權的途徑。因此,土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權缺乏法理支撐[8][9][10][11]。第一條意見混淆了土地承包經營權與土地承包經營權的權能。因為土地承包經營權是所有權與使用權分離的產物,只不過土地承包經營權確立之初,農民並沒有某些特定的權能(土地流轉權)。第二條意見同樣值得商榷。首先,由於反對方也認為現有關於「承包權元素」的法律條文有不合理之處,但是同時又以該法律條文論證「三權分置」缺乏法理基礎[9],從而出現了論證上的前後矛盾。其次,握有土地承包權的主體獲得土地承包經營權之後,可將土地使用權讓渡給他人,而繼續享有承包權,即「先獲權再分權」。所以,即便法律暗含土地承包權前定於土地承包經營權,也不能構成反對土地承包經營權分離的理由。再者,如果接受上述反對意見,就得面臨如何將土地承包經營權最優配置的難題。該方認為可採用民主決策的方式將土地承包經營權輸出到集體外部[8][9]。這雖然與《土地承包法》高度吻合,但顯然不是市場化的資源配置方式,因而與讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用的賦權目標相違背。

儘管經濟管理界對於「三權分置」未有異議,但是各方對集體所有制的看法仍存在爭論。對此,陳劍波指出不應過多地從「本本出發」,應多從「問題出發」[12]。譬如,需要回答集體經濟組織是什麼?探索這些問題對於完善農地制度具有十分重要的意義。

一、農村土地集體所有制的嬗變:從兩權分離到三權分置

(一)權利的分離與分置

對於土地承包經營權的建立,各界冠之以「兩權分離」。為何此次農地產權制度變革所形成的所有權、承包權、經營權三權分離的格局,我們稱之為「三權分置」,而不直接名為「三權分離」?「分離」與「分置」有何不同?由於產權由所有權、使用權、收益權、轉讓權等多個權利束構成,這些權利束可以分別由不同的主體所有。所以,權利分離指的是構成產權的幾種權利束的分解。「置」有設立、設置之意。所謂分置可以理解為分別設立、分別設置,亦可理解為「分」而「置」,即先分離後設置。農地「三權分置」需滿足兩個要件:(1)權利形態的分離性;(2)權利運行的獨立性。需要注意的是,「三權分置」並不必然建立在土地流轉的基礎上。譬如,寧夏同心縣開展的農地抵押貸款中,普通農戶以土地經營權進行抵押融資,同時保有土地承包權[13]。

(二)兩權分離下的集體所有制

改革開放之前集體所有制的地位就已確立,改革開放之後土地承包經營權的出現拉開了權利分離的序幕,促使農民地權朝著權利完整化方向不斷演化,區域間農地產權制度呈現出多元化的格局。由表1所示,姚洋曾總結出6種農地產權模式[6]。其中,永佃制意味著土地使用權的長期穩定化,這無疑是集體制下個人化程度較高的一種產權安排。這也是為什麼有學者認為集體的所有權地位已經「虛置」。不過,由於在「大穩定、小調整」與兩田制中集體經濟組織可以定期或者不定期地通過行政手段與市場機制的方式收回使用權[14]。所以,「大穩定、小調整」和兩田制凸顯了集體經濟組織的所有權地位。

與行政性的土地調整相比,通過市場機制分配土地使用權能夠提高效率。所以,兩田制的效率應該更高。其實不然,有兩個原因導致兩田制無效。其一,產權主體不明晰。集體所有制下土地所有權主體模糊,導致事實的產權主體異化為基層組織,這給基層組織的尋租行為埋下了制度隱患。其二,基層組織的行政壟斷地位。如果農民可以「用腳投票」到另外的集體組織承包土地,由此產生的競爭可以約束基層組織的尋租行為。但事實上,某位農民只能承包其所在集體組織的土地。此時,只能通過上級政府監督基層組織的行為。可以想象,這類監督的交易費用無疑是高昂的。所以,兩田制並沒有效率,也因此被政策叫停、法律禁止。

表1 農地產權制度的主要類型

前三種產權模式體現了集體經濟組織在土地使用權初次分配中的地位,后三種產權安排突出了集體經濟組織在土地使用權再分配中的作用。農村人口向非農產業轉移帶動了土地使用權的交易,促使農地分散經營走向集中經營。在土地使用權集中過程中,蘇南模式表現出了集體經濟的優勢,行政色彩較為濃厚。溫州模式通過土地租賃促進權利集中,所以該模式中集體經濟組織的地位並不顯著。最具創新的屬於廣東省的土地股份制,農民以土地承包經營權入股成立合作社,然後合作社再將土地經營權出租給第三方。土地股份制下承包權演化為股權,模糊了產權與土地之間的對應關係,相應的土地調整演變為股權變更。由於股權變動一般不影響實際經營者的經營權的穩定性。因此,土地股份制不失為一種能較好兼顧公平與效率的產權制度。值得注意的是,早些年蘇南模式已逐步走向股份制改造。不僅如此,土地股份制已從地方政策上升為了中央決策[15]。

土地股份合作社本質是一個流轉中介,具有土地使用權的集中與分散功能,這其實發揮了產權主體的作用。可見,土地股份合作社實際上是集體經濟組織的變體。而且,股權設置中一般會有集體股與個體股之分,集體股體現了所有權的地位[16]。結合上述對幾種產權制度的分析,可以得出,除永佃制與早期的溫州模式外,其他四種產權模式中集體所有制並未顯示出「虛置」的跡象。

(三)集體所有制下的三權分置

儘管「三權分置」近兩年才被提出,不過「三權分離」事實上早已存在。上世紀八十年代後期,經濟發達地區的非農就業市場不斷完善,促成了農地流轉市場的興起。由於集體所有制的成員權屬性,土地承包經營權的交易被限定在集體內部,所以倘若將土地使用權流轉到集體外部,就必須以其他權利形式呈現。由此出現了土地承包經營權分離為土地承包權與土地經營權的經驗與論斷(「新兩權分離」)。可見,從「兩權分離」到「三權分置」經歷了一段時期的「三權分離」階段。這段時期不管是「兩權分離」還是「三權分離」僅表現出了權利形態的分離性,權利運行的獨立性不高。比如,作為「兩權分離」的產物,土地承包經營權的獲取、交易、退出一般只能發生在集體內部。有研究指出這樣的權利設計嚴重製約了土地承包經營權抵押貸款的開展,原因在於借款人違約後土地承包經營權的處置也只能在集體內部[13]。為了解開土地承包經營權上的枷鎖,「兩權分離」演化為「三權分離」,產生了土地承包權與土地經營權。不過,土地經營權的性質是什麼?土地經營權能否自由地轉讓、能否抵押給銀行等?對於這些問題早些時候並沒有探討,僅把土地經營權作為一種土地使用權。

時至今日,「三權分離」蛻化成了「三權分置」。其實,這種蛻化的跡象早在土地股份制中就已表現出來。隨著人口的變動,集體成員往往要求調整土地,降低了土地承包經營權的穩定性。由於土地股份制模糊了產權與土地的對應關係。土地承包權異化為股權,進而以股權調整響應人口的變動,不影響土地經營權的穩定性,使得土地經營權獨立運行成為可能。隨著規模經營愈演愈烈及農地抵押的訴求提高,「三權分置」的呼聲也越發的強烈。「三權分置」最關鍵的是要放活土地經營權,要讓土地經營權成為一種可自由轉讓、能夠抵押的財產權。比如,在多數開展的土地承包經營權抵押貸款中,實際上均是以流轉過來的土地經營權作為抵押物。江蘇省新沂市、浙江嘉興市等地還專門為規模經營主體頒發土地經營權證,使得規模經營主體能夠抵押此證申請貸款[17]。即便是在面向普通農戶的農地抵押貸款中,農戶擁有土地承包經營權,但其仍然以土地經營權作為抵押物[13]。

圖1 農村土地集體所有制的演變

如同「兩權分離」的形式多樣,「三權分置」的模式也不應強求千篇一律。土地股份制是一類形式,寧夏同心縣的土地協會模式也是一種。另外,還有土地信託、土地銀行等其他多種類型。至於「三權分置」是否會「虛置」集體所有制,目前來看還不能下定論。至少已經成功運行的土地股份制和土地協會制度反而是突出了集體所有制的地位,土地協會同樣可視作為集體經濟組織的一種變體。理論上,土地信託、土地銀行等模式的市場化程度較高,目前仍在探索之中,然而實踐的呼聲並不高。

總體而言,從「兩權分離」到「三權分置」,農民的土地產權趨向完整化,不過這一過程並不必然「虛置」集體所有制。

二、集體所有制的內在衝突:成員權VS產權

根據科斯定理,產權界定應滿足資源最優配置[18]。換言之,產權應界定給或者轉讓給高效率的生產者。但在集體所有制下,土地產權屬於集體經濟組織成員,以成員權界定產權有悖於產權界定的效率準則。權利有大小,成員權同樣如此,比如一些地方出嫁女將會喪失原有的土地權利,嫁進來的媳婦雖成為集體的成員,但不一定能獲得土地的權利[19]。再比如,某些土地股份合作社的股權會依據成員年齡而設置[20][21]。由於土地資源有限,所以在成員權定產權的情況下,排資論輩成為產權界定的一種方式,由此可以減少因權利爭奪而導致的租值耗散[22]。排資論輩體現的是先來後到的原則或者說是一種排隊式的產權界定。年齡相同時,就採取其他標準,比如默認男性的成員權優於女性的成員權。實踐中,我們可以發現多數排除市場機制的場合會採取先來後到(排隊)的方式界定產權。

成員權是無法平等的,成員權不平等便難以做到法律面前人人平等,要求人人平等的正式制度也由此難以落實。《土地承包法》第六條規定:「農村土地承包,婦女與男子享有平等的權利」。該規定主要用來保護女性成員的土地權益,而該規定的存在恰恰是因為在實踐中女性的平等權利無法得到有效保障[19],其根本原因在於男性與女性的成員權不平等。同時,《土地承包法》第十八條規定:「按照規定統一組織承包時,本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利,也可以自願放棄承包土地的權利」。可見,法律賦予了所有集體成員以平等的土地權利。可以想象只有在人口結構穩定且每個家庭人口稟賦相似的情況下,每個家庭的土地權利才能維持平等。隨著時間的推移,每個人的成員權強度會發生變化,成員權增加的家庭便會索要與其成員權匹配的土地權益,成員權降低的群體被要求交出土地權利。由此便能理解為何存在眾多的農戶同意和要求調整土地,從而導致土地調整頻繁地發生。

土地頻繁調整招致產權不穩定,不利於生產投資與土地市場的形成。根據租值耗散理論,此時理性的個體會採取相應的合約以便將租值耗散降到最低[22]。由於成員權制約了產權的配置,所以降低租值耗散的出路也就在於破除或者繞過成員權的限制。破除成員權的限制等於土地承包經營權可以讓渡給集體外的成員,那麼此時集體所有制將會名存實亡。地方實踐並未採取這一變革路徑。應該說,允許土地承包經營權轉讓給集體外的成員屬於較為激進的制度變革方式。與漸進性制度變遷相比,這類制度變遷的費用相對較高。

實踐中,比較普遍的做法是進一步將土地承包經營權分離為土地承包權與土地經營權,實現所有權、承包權、經營權的「三權分置」,允許土地經營權自由交易,由此推進產權的市場化配置。同時維持成員權不變,體現在土地承包權屬於集體經濟組織成員所有。進一步從產權結構的視角分析「三權分置」,可以發現上述激進式的制度變革是幾種權力束的整體性讓渡,而「三權分置」則是圍繞轉讓權進行革新。縱觀三十多年的制度變遷,從家庭聯產承包責任制的確立到農業稅的退出,土地產權演變主要體現在使用權的長期化與收益權的完全化。而且這兩項權利的行使不涉及權利的交易,所以過往的土地制度改革中成員權的制約沒有充分表現出來。

一旦將變革的光圈聚焦到轉讓權層面上,成員權的桎梏就立即顯現。土地承包經營權專屬於集體經濟組織成員,所以轉讓土地承包經營權只限於組織內部,這樣的市場範圍極其狹小,不具競爭性,資產價值得不到顯化。實際上,成員權的限制排除了通過市場機制將土地承包經營權轉讓到集體外部。

而為了不至於完全壓制資源的流動,那隻能採用替代機制向集體外部輸出產權。《土地承包法》第四十八條規定:「發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府批准」。可以看出,這是採用民主(投票)機制完成土地承包經營權的外部轉讓。民主機制有其內在的缺陷,譬如投票悖論、多數人的暴政、難以達成一致的意見等。所以,民主機制一般要嚴格限制在公共領域或者市場失靈的場合。而土地資源配置首先是私人領域的範疇,其次也沒有證據表明土地轉讓存在明顯的市場失靈。因此,通過村民會議表決土地的交易並不是一個有效的做法。當然,這也是排除市場機制之後的無奈之舉。

綜上,土地集體所有制本質是以成員權界定產權,造成產權不平等和不穩定,抑制了市場機制在土地資源配置中的作用。可以預期,隨著勞動力等市場的發展,成員許可權制的負面效應將會不斷地放大。同時,又囿於替代的民主機制並不是最有效的資源配置方式。所以迫切需要變革現行的土地產權制度,召回市場機制。而「三權分置」的邏輯就在於剝離困在產權上面的成員權,將其以承包權的形式呈現,讓抽身出來的土地經營權成為一種能夠擺脫成員權的束縛並能遊離於集體的財產權。由此,土地經營權其實是成員權與產權之間衝突的產物。

儘管與完全廢除集體所有制相比,轉變為「三權分置」的交易費用更低,比如「三權分置」與憲法的相關規定之間沒有衝突,但這不一定表明「三權分置」是最為有效的變革方式。制度的轉變費用只是交易費用中的一種,制度轉變之後的運行同樣產生交易費用[23]。所以,如果「三權分置」更為有效,那也應該是運行費用比較低。

三、土地集體所有制的效率:交易費用的視角

(一)產權個人化的效率及其研判

理論上,地權個人化能夠增強投資積極性、促進產權交易、提高信貸可獲性、優化家庭內部的勞動力配置[24][25][26]。由此,產權個人化有四方面的收益。然而,經驗研究的結論卻不一致。首先,產權是否影響農戶投資取決於投資的種類。投資可以區分為與特定地塊相連和不相連的兩類投資。其中,土地調整不會影響與特定地塊不相連的投資。儘管土地產權會影響與特定地塊相連的投資,但這些投資多半表現出公共產品的特徵,比如灌溉設施與田間道路等。鑒於這類投資決策一般需要集體行動,因此與產權是否個人化的關係不大[27]。

其次,產權個人化是否促進土地流轉一方面取決於對租賃供求的影響,另一方面依賴於交易費用的變化。雖然個人化產權確保長期性投資能夠收回,由此可增加農戶的土地租賃需求。但是同理也可認為產權不安全不利於長期性投資,所以會增加土地租賃的供給。因此,產權對土地租賃供求的影響是不確定的[27]。進一步從交易費用的視角去分析,也很難得出產權個人化會促進土地流轉。交易費用可劃分為與產權相關和不相關的兩種類型。產權只可能影響與產權相關的交易費用。產權存在失去的風險,導致農戶轉讓產權的可能性會大大降低,即使轉讓出去也會索要更高的價格(風險貼水),所以產權個人化不僅能夠增加租賃的供給,還能刺激租賃的需求。而且如果供給方的土地產權是不明確的,那麼需求方就需要花費更多的交易費用用於簽訂與執行租賃合約。所以,產權個人化還會降低此類交易費用,進而提高租賃的需求。然而,這類交易費用的影響卻可能不是起決定性作用的。例如,在農地租賃多發生在親友之間,租賃規模較小,而且短期的合約基本都是口頭協議[28]。由此可知農民一般不擔心失去土地,因為親友之間的信任可以保障產權安全性。如果土地租賃發生在非親友之間,比如將土地轉讓給集體外部的主體,人們自然會擔心產權安全性問題。只不過農村土地細碎化過於嚴重,集體外部主體既然承租土地一般都是大規模租入,大規模流轉必然涉及到人數眾多的農戶,逐個談判的費用很高。所以,實踐中一般以村委會或者土地股份合作社作為流轉中介降低交易費用,這本質是以集體產權形式進行交易。因此,起決定性作用的交易費用是由細碎化(資產專用性)造成的,而產權個人化無助於降低此類交易費用。

再者,地權的信貸可獲性取決於喪失抵押品贖回權是可行的。土地因位置固定和難以滅失而被認為是理想的抵押品。不過,位置固定決定了土地難以流動,更何況是細碎化的土地,其資產專用性更高,導致土地市場缺乏競爭性,以至於土地流轉主要發生在親友之間。試想某位借款農戶發生違約而需要拍賣其抵押的土地,礙於情面因素集體內部成員不會拍下土地,而集體外部成員也一般不會拍下小面積且價值低的農地。因此,農地不可處置導致喪失抵押品贖回權的可行性很低。由於資產專用性隨著土地面積增加而降低,所以地權的信貸可獲性因規模的大小而表現出異質性。經營規模較小的農業生產者仍然受到信貸配給的限制。這就解釋了為何多數地區開展的農地抵押貸款面向的是規模經營主體,而且以流轉方式取得的土地經營權作為抵押品。由此,當土地市場或信貸市場不完善時,產權的抵押效應在普通農戶中並不顯著。

那是否存在可行的方式去推進面向普通農戶的農地抵押貸款呢?寧夏同心縣所開展的農地抵押貸款業務就是一例。同心模式以土地協會作為反擔保組織,同時農民以土地入股的方式加入協會,並將土地的處置權讓渡給土地協會[13]。不僅如此,協會成員即是借款人,具有雙重身份,這與集體經濟組織成員同時也是土地使用權人的特徵相一致。

另外,產權個人化也不必然促進農村人口的轉移。如果某位農戶向非農產業轉移,會存在失去土地的風險,或者擁有土地使用權的必要條件是自行耕種土地,那麼個體為了保護產權就必須留置人口。此時,產權個人化無疑會釋放這部分勞動力[26]。但土地產權制度不符合這樣的特徵。同時,產權個人化程度提高有可能刺激勞動投入,反而對人口流動有負面影響[29]。此外,產權個人化能否促進農村人口的轉移與地權交易有關,即只有在土地能夠轉讓的情況下,產權個人化才足以促進人口流動[30]。然而,上述指出親友之間流轉中信任能夠保障產權的安全性,而大規模的農地流轉往往以集體產權形式呈現。

(二)集體所有制的效率

儘管理論上產權個人化有多方面的潛在收益,但是產權個人化也存在著兩類成本:(1)產權界定與執行成本;(2)失去由公有產權提供的安全保障[31]。由於發展家的保險市場、勞動力市場、農產品市場等更不完善,所以需要農地承擔著養老保障、失業保障、生存救濟等多重功能,而這些功能在集體所有制下才能較好實現。土地無疑具有社會保障的功能,也會影響農地產權的演變[6]。但是如果社會保障功能是集體所有制穩固的決定性因素,那應該能看到隨著經濟的發展,集體所有制趨向於虛置,或者經濟發達地區集體所有制更可能早早地邁向弱化。然而,的經驗是土地股份制最早在廣東省出現,隨後又在經濟發達的蘇南地區興起。所以,對產權演化起決定性作用的更可能是產權界定與執行成本。特別是執行成本約束了產權制度的形成。

三權分置其實與產權個人化一樣,目的均在於增加農民的財產權,故產權個人化的收益也是三權分置的目標。問題是這些收益在哪種產權模式下更能實現?比如,增加財產權能夠激勵農民提高對農田水利的投資。但這類投資具有正外部性,由此私人投資很可能出現供給不足。為此,需要將農戶組織起來,通過合作分攤成本。再比如,賦予農民土地流轉權之後,集體外部主體想承租大面積的土地,但此時逐個與農戶談判的費用較高。而站在農民的角度,當與承租方簽訂合約之後,存在著由誰來執行流轉合同的難題?畢竟一些農戶常年在外務工,執行流轉合同將變得困難。所以,在哪種產權制度下合作的交易費用和權利交易的費用更低?

由於集體所有制下就已存在合作的通道,所以在此產權模式下集體行動的交易費用更低。儘管法律上沒有明確集體經濟組織,不過現實生活中農民對各自的村委會(「大隊」)、村民小組(「小隊」)都有著清晰的界定。對於小組之內的事宜,農民可以藉助村民小組這個通道完成集體行動;對於更大範圍內的活動,農民可以依託多個村民小組或者村委會等通道達成合作。因為在農民心中這些正式或非正式的組織是他們集體的代表,在公共領域扮演著重要角色。當然,產權私有化下農民也能組建合作通道,只不過集體所有制下這些通道已經形成。即便產權再如何個人化,私人領域範圍越來越廣,私人領域之間與之外仍然存在著公共領域。由於產權價值增值依賴於公共產品的有效提供,而公共產品的有效提供又依賴於合作通道的健全。因此,儘管公共領域範圍有可能在縮小,但不代表公共領域的價值在降低。

除公共領域之外,存在市場機制運行費用的較高場景,需要集體產權的制度設計。根據科斯定理,產權界定是市場交易的前提[32],即產權界定是市場機制的必要條件。即便產權界定的費用再低,還需要考慮產權執行的費用。親友之間的土地流轉,交易規模小,多為一對一的交易,合約期限通常較短,合約形式一般為口頭協議。親友之間的信任作為一種非正式的制度安排,確保了權利交易的費用足夠低。除親友之間的小規模交易外,還存在著多對一的大規模土地流轉。以家庭農場為例,目前江蘇省所推崇的家庭農場規模一般在300畝左右。按照戶均6畝土地的標準,則需要聚集50戶家庭的土地,才能達到家庭農場的標準。規模經營倚重土地整體開發,然而土地難以分割、不可流動導致土地利用具有很強的外部性。內部化外部性要求這300畝的土地能夠全部交易,一旦某幾位農戶不合作都會導致所有農戶的產權難以轉讓。與此同時,在一個集體內部能夠規模經營的農戶畢竟是少數,所以大規模流轉的承租戶大多是集體外部的生產主體。顯然,此時非正式制度難以保障產權交易。因而需要簽訂正式的流轉合同,但是合同談判與執行都會產生交易費用。讓集體外部主體逐個與幾十位農戶談判,交易費用無疑是高昂的,尤其難以避免一些不合作者。另外,該由誰去執行幾十份的流轉合同呢?讓幾十位農戶同時去監督承租戶是無效率的,只需要一個集體代表代為行使合同的執行權,便可以節約執行合約的交易費用。

因此,大規模的土地流轉以集體產權形式進行交易更為有效。如,先將細碎化的產權讓渡給村委會或者土地股份合作社,然後由這些流轉中介出租土地使用權。同樣,產權私有化情況下同樣也能形成類似的集體產權代表,不過集體經濟組織的代理人能方便地以土地所有者的身份集聚分散化的土地使用權。

集體產權的設計在農地抵押貸款中也有優勢。開展面向普通農戶的農地抵押貸款需要注意兩個方面的問題:其一,細碎化的土地難以處置,因而不足以消除金融機構的信貸風險。其二,普通農戶並非是高收入群體,如果他們喪失抵押品的贖回權,將可能陷入到更加貧困的境地,這與推行農地抵押貸款的目標背道而馳。由此,開展此類農地抵押貸款的前提是土地轉讓的交易費用要足夠低,同時又要確保普通農戶不會因農地抵押而失去土地的安全保障。顯然,這兩者之間存在一定的衝突,因為不讓農民失去產權就難以消除信貸風險。在這兩難的情況下,寧夏同心縣實施了一種不改變農民承包關係的土地經營權抵押貸款。同心模式依託村集體成立土地協會,借款農戶以土地入股協會(本質為抵押)成為會員;在協會總擔保與會員聯保的情況下,農戶便可向銀行貸款。如果農戶出現違約,協會和聯保人需要承擔連帶責任,之後協會按照協議處置入股的土地。當然,農戶並沒有失去土地承包經營權。因為違約農戶只要在一定時期內償還了代償金,便可贖回土地使用權。而且即便農戶沒能償還代償金,二輪承包期到期之後,農民還能繼續享有土地承包經營權。可見,農戶所失去的僅是一段時期的經營權。總體而言,同心模式通過成立土地協會解決了土地難以轉讓的困境,另一方面基於「(新)兩權分離」確保了普通農戶不會因農地抵押而失去集體所有制的安全保障[33]。

(三)進一步闡釋

歷經三十多年的演變,農民的土地產權不斷完整化,各項權能逐漸完全化。與此同時,集體所有制的功能也在拓展,其組織形式同樣在重塑。其中,土地股份合作社與土地協會代表了新時期集體所有制的典型組織形式。由表2所示,早期的集體所有制僅體現在土地所有權屬於集體經濟組織。而後隨著權利交易的需要,各地紛紛推進土地股份制改革,一大批土地股份合作社不斷湧現。與集體所有制一致,土地股份制出現也是權利分離的產物,同時形成了「集體產權+個人化產權」的複合型權利架構;而且其組織形式與集體經濟組織也具有相似之處,比如合作社的社員身份同樣具有雙重性。兩者不同之處在於:(1)土地股份制的組織形式更加明晰。土地股份合作社是一個實實在在的機構,而集體經濟組織的形態卻顯得模糊。(2)集體經濟組織的功能主要表現在土地使用權的初次分配,是土地的所有權人;土地股份合作社的功能主要體現在土地使用權的再分配,合作社聚集了分散化的土地經營權,進而以集體產權的代表身份,行使土地轉讓權。另外,與土地股份合作社一樣,土地協會也與集體經濟組織在權利架構和成員身份上具有相通之處,同時土地協會同樣也是一個明確的實體組織,其作用也在於降低產權轉讓的交易費用。

綜上,可以看出集體所有制的演變旨在提高土地轉讓的效率,同時確保集體所有制的「保護傘」一直撐著,兼顧了效率與公平。其實,更進一步分析,「保護傘」的作用也在於更好地實現效率。因為土地轉讓存在失地、失業、養老等風險,在保險市場、勞動力市場不完善的情況下,會降低農民的轉讓意願,比如不願長期流轉或者抵押。因而「保護傘」的存在能夠降低產權交易的費用。那是否需要剝離土地上的保險功能?然而,並沒有證據證明其他類型的保險就一定優於土地的保險。譬如,土地使用權是明晰的,農地承擔的是某個人或者某一家庭的養老,養老的收益和成本明確到個人,不產生外部性。相比而言,公共養老的收益與成本界定不清。因此,土地養老保險的效率更高。同理,土地的失業保險也更有效率。

基於上述分析,可以看出集體所有制在公共物品提供、產權交易上有其內在的優勢。當然,集體所有制也存在弊端,最主要的仍然是所有權主體模糊,會引起基層組織的尋租行為。這些尋租行為其實是集體所有制的制度成本。為了降低此類制度成本,需要引入監督機制與競爭機制。監督機制包括從上到下的上級政府監督和從下到上的內部成員監督。監督存在交易費用,不易奏效,尤其是從上到下的監督。由此,需要形成集體間的競爭機制,迫使集體產權主體按照效率準則利用產權。而引入競爭機制的前提是產權能夠在不同主體之間流動,不存在成員權的限制。由此,結合前述分析,我們可以初步梳理出「三權分置」的運行機理。由圖2所示,「三權分置」剝離了集體所有制中的成員權與產權,讓產權流動不再受成員權的制約。這一剝離將公共領域與私人領域分開,形成了各自的運行邏輯。公共領域採用民主機制等自治手段,決定公共物品的供給,並逐步形成從下到上的監督機制,比如土地股份合作社中通過監事會與理事會的設置達到權利制衡的意圖。而私人領域適用於市場機制,由於交易費用的存在,某些情況下土地市場需要建立在集體產權的基礎上,土地經營權才能充分流動。土地經營權充分流動促進了集體間的競爭,約束了集體產權代理人的尋租行為,因而同樣取得了權利制衡的效果。

四、結論

從「兩權分離」到「三權分置」,農民的地權不斷完整化、各項權能逐漸完全化。那是否集體所有制已經虛置了呢?為此,本文在梳理集體所有制演變歷程的基礎上,嘗試分析集體所有制的演化趨向、動因,以及「三權分置」的運行邏輯。研究結論包括:

首先,從「兩權分離」到「三權分置」,集體所有制並未呈現出虛置的跡象。「兩權分離」階段,儘管不同地區採取了差異化的產權模式,但是多數產權模式反而突出了集體經濟組織的所有權地位。「三權分置(離)」階段,農地大規模流轉及農地抵押仍然採用了集體產權形式。從「兩權分離」到「三權分置」,集體所有制的功能在拓展、組織形式在重塑。

其次,集體所有制是土地經營權產生的必要條件。集體所有制是以成員權定產權,違背了產權界定的效率準則,造成了土地產權的不平等與不穩定,排除了市場機制在資源配置中的作用。「三權分置」的作用在於剝離困在產權上的成員權,以便抽身出來的土地經營權能夠掙脫集體的束縛,從而召回市場機制。

再者,相對產權個人化,集體所有制效率較高在於兩個方面:其一,制度轉變的交易費用較低。由於與現行憲法和意識形態不衝突,且屬於漸進性制度變遷的範疇,所以與轉換為私有產權相比,轉變為「三權分置」的交易費用更低。其二,制度運行的交易費用更低。產權個人化與「三權分置」的目的均在於賦權,由於集體所有制下合作的交易費用與權利交易的費用更低,所以賦權目標在「三權分置」形式下更能實現。

另外,「三權分置」將公共領域與私人領域分開,形成各自領域的運行邏輯。公共領域適用民主等自治手段,決定公共物品的供給,並逐漸形成完善的內部治理機制,加強對集體產權代理人的監督,從而達到權利制衡的意圖。私人領域適用於市場機制,促使土地經營權能夠在不同主體之間充分流動,形成集體間的競爭格局,以約束集體產權代理人的尋租行為,從而更進一步取得權利制衡的效果。