問與答|《國家新型城鎮化報告2016》

日前，國家發展改革委組織編寫的《國家新型城鎮化報告2016》正式出版。這是國家發展改革委第二次正式發布城鎮化發展年度進展的官方報告。國家發展改革委發展規劃司負責同志對此做了解讀。

《報告》對2016年30項重點任務進行了全面總結回顧，請您用幾句話簡要概括下，有哪些亮點？

2016年是新型城鎮化深入推進之年。各地區、各部門深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理關於深入推進新型城鎮化建設的重要批示指示精神和國務院深入推進新型城鎮化建設電視電話會議精神，全面落實國務院《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，紮實推進30項年度重點任務，新型城鎮化建設取得重要進展，可以用「五個新」來概括：

一是農業轉移人口市民化有了新突破。出台了一系列關鍵性政策，包括推動1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，以及支持農業轉移人口市民化的財政、土地、住房等配套政策，農業轉移人口市民化「四梁八柱」政策框架基本形成。2016年進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮化率達到57.35%，戶籍人口城鎮化率達到41.2%，分別比去年提高1.25、1.3個百分點。

二是城市群主體形態建設呈現新亮點。印發實施了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規劃，啟動了國家中心城市布局建設，新生中小城市培育和美麗特色小（城）鎮建設有了新進展，城市群作為城鎮化主體形態的空間格局更加清晰。

三是城市可持續發展能力實現新提升。聚焦補齊城市基礎設施、公共服務、生態環境「三塊短板」，繼續加大縣城和重點鎮基礎設施建設力度，累計開工地下綜合管廊2000多公里，新增城市軌道交通里程535公里，開工改造各類棚戶區住房604萬套，城市「面子」越來越靚麗，「裡子」也越來越牢固。

四是新型城鎮化綜合試點和體制改革取得新進展。開展了第三批新型城鎮化綜合試點，試點擴圍至2個省246個城市（鎮），評估總結第一、第二批試點經驗和典型案例並向全國複製推廣。農村土地三項制度改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發、農村土地「三權分置」 等改革試點穩步有序推進。

五是城鎮化國際務實合作再結新成果。成功舉辦首屆亞太經合組織城鎮化高層論壇，發布「寧波倡議」。舉辦「2016中歐城鎮化夥伴關係務實合作項目簽約儀式」，推進中歐城鎮化夥伴關係示範區建設，中歐城市結對達30對。

總的來看，在各方共同努力下，推進新型城鎮化工作部際聯席會議第三次會議確定的30項重點任務順利完成。對於還存在的農業轉移人口市民化進程仍比較滯后、城鎮體系和規模結構不完善、農村產權制度有待突破等難題，還需要在今後工作中通過深化改革逐步加以解決。

關於今年工作安排，不久前召開的電視電話會議進行了專題部署，請您具體介紹下主要是哪些任務？

今年是新型城鎮化建設向縱深推進、綜合政策效應加快顯現的重要一年。國務院批複同意的《加快推進新型城鎮化建設行動方案》，明確了今年工作的五大重點領域、25項具體任務：

第一個重點，促進農業轉移人口市民化，具體有7項工作：一是根據不同類型城市，督促按照國務院戶籍制度改革有關要求，全面放寬重點群體落戶限制，實現城鎮外來人口落戶1300萬人以上。二是全面實施居住證制度，確保各地區居住證領取門檻不高於國家標準、享受的各項基本公共服務和辦事便利不低於國家標準。三是全面落實支持農業轉移人口市民化財政政策，督促各省（區、市）研究出台支持辦法。四是全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，結合上年度農業轉移人口落戶情況，調整完善2017年度土地利用計劃指標分配辦法。五是建立進城落戶農民農村「三權」維護和自願有償退出機制。六是推進教育、醫療等城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。七是提高農民工職業技能培訓質量和水平，全年培訓2000萬人次以上。

第二個重點，培育發展城市群和新生中小城市，具體有5項工作：一是編製實施城市群規劃，全面完成全國城市群規劃編製工作。今年要編製完成粵港澳大灣區、海峽西岸、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個跨省區城市群規劃，指導地方開展省域內城市群規劃編製。二是推進城市群一體化發展，強化基礎設施和公共服務共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎設施的互聯互通，提高三四線城市教育、醫療等公共服務水平。三是規劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。四是加快培育新生中小城市，增設一批中小城市，研究出台《市轄區設置標準》，繼續推進美麗特色小（城）鎮建設。五是推進特大鎮擴權賦能，推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務標準建設發展。

第三個重點，提升城市功能和宜居水平，具體有6項工作：一是推動城市集約緊湊發展，出台城鎮低效用地再開發專項規劃編製技術要點，全面推開城市開發邊界劃定。二是加快棚戶區改造，新安排棚戶區改造600萬套。三是加強城市基礎設施建設，爭取新開工城市軌道交通500公里、地下綜合管廊2000公里。四是強化城市污染治理，完成36個重點城市的638個黑臭水體整治任務，督促各地開展城市大氣環境質量限期達標規劃管理。五是加快綠色城市建設。推進城市生態修復和綠色建築、綠色能源的應用。六是加快新型智慧城市建設，開展新型智慧城市試點示範，出台分享經濟發展指南。

第四個重點，加快推進城鄉發展一體化，具體有3項工作：一是推動交通運輸、信息網路等基礎設施和公共服務向農村延伸，新安排農村危房改造314萬戶。二是激發農村資源資產要素活力，鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，加快推進市民農莊等模式落地實施。三是健全農村集體產權制度，穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革。建立農村產權流轉交易平台。

第五個重點，深化重點領域改革，具體有4項工作：一是完善城鄉土地制度，全面實行增減掛鉤政策，統籌推進農村土地徵收、農村經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點工作。二是健全城鎮化投融資機制，大力推廣政府和社會資本合作模式，加快設立國家新型城鎮化建設基金。三是深化新型城鎮化綜合試點。全面總結推廣第一批綜合試點地區成功經驗，推動第二批、第三批試點地區加快改革創新。四是完善城鎮化統計制度，加快建立健全全國統一的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率統計指標，列入國家和各地區統計公報。

根據您剛才介紹，今年的首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶。但從現狀看，2014年國務院出台戶籍制度改革意見至今，各地特別是外來人口較多地區的實際落戶進程仍不及預期，背後的原因或政策障礙是什麼，今年在這方面有哪些更有力的舉措？

黨中央、國務院一直非常關心和重視非戶籍人口在城鎮落戶問題。在2014年國務院戶籍制度改革意見的基礎上，去年，國務院又印發了《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等文件，進一步強調拓寬落戶通道，放寬重點地區落戶限制，解決重點群體落戶問題，並陸續出台了人地掛鉤、人錢掛鉤等關鍵性配套政策。據我們掌握情況，截至去年底，全國所有省（區、市）包括新疆生產建設兵團都出台了戶籍制度改革意見。近三年，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。

當然，我們還只是解決了一部分人的落戶問題，實際落戶進程不及社會預期，背後原因主要有三點：第一，國務院有關文件已經明確，推動非戶籍人口落戶的責任主體在地方。但目前有些地方對農業轉移人口市民化的戰略意義，對黨中央、國務院作出這一重要決策的堅定決心仍然認識不夠，過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠期收益。現在城市之間的競爭越來越體現在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領和藍領階層。第二，雖然去年有關部門出台了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發揮激勵作用還有一個過程。據我們掌握情況，截止今年2月底，全國只有16個省份出台了省級財政支持農業轉移人口市民化的政策，4個省份出台了「人地掛鉤」實施辦法，由於市民化成本分擔機制沒有建立，地方積極性沒有調動起來。第三，農業轉移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農業轉移人口自願選擇的過程。近年來，隨著農村各種條件逐步改善、城鄉公共服務差距越來越小，一部分農民工不太願意再進城落戶了，最主要原因是農民不捨得附加在農村土地上的各種權利。今後需要探索一種機制，讓這種權利有變現或自願有償退出的渠道和制度安排。

今年的重點工作，就是針對這些問題來部署的。一是督促各地嚴格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據不同類型城市，全面放寬重點群體落戶限制，不能以農民工不願意落戶作為提高落戶門檻的借口；二是督促各地研究出台全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細則，國家有關部門也將加大財政資金和土地指標的獎勵支持力度，合理分擔地方農業轉移人口市民化的成本；三是繼續探索進城落戶農民農村「三權」維護和自願有償退出機制，穩妥推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。同時，對於那些暫時不具備落戶條件的農業轉移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實施居住證制度的省（區、市）儘快出台具體實施辦法，並組織開展居住證實施情況檢查，確保各地區居住證領取門檻不高於國家標準、享受的各項基本公共服務和辦事便利不低於國家標準。