PPP產業基金運作模式 操作流程

PPP產業基金運作模式 操作流程

PPP是公共基礎設施中的一種項目融資模式，這種模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。從2014年以來，PPP類項目需求不斷擴大，國家發改委已推介了三批PPP項目，總規模達6.37萬億元；財政部全國PPP綜合信息平台項目庫入庫項目金額12.95萬億，已成為世界上最大的PPP市場。然而，由於PPP項目存在投資大、經營期長、收益不高、資本的流動性不足等特點，嚴重影響了社會資本進入的積極性。

本文通過PPP產業基金的操作流程、運作要點等方面，為讀者展示PPP產業基金的運作模式。

PPP產業基金概述

PPP產業基金是指專門投資於PPP項目有關企業的產業投資基金，通過非公開方式向合格投資者募集，本質上是一種私募基金，可有效突破直接股權投資的限制。目前已有多家商業銀行運用理財資金，參與PPP基金的籌建工作，通過產業基金進入漸成主流。

PPP產業基金的特點，一是結構化和槓桿效應。PPP產業基金中，財政部門或其指定機構通常充當劣后級，銀行等金融機構作為優先順序，規模較大的有時還設置了中間級。政府出資比例較低，以少量資金撬動金融機構出資，存在著槓桿效應。二是銀行等金融機構通常只作為財務投資人，不參與基金與所投資項目的具體運作，本質上是明股實債。三是兼具非標與類固收的特徵，PPP產業基金的投資領域、投資範圍和投資方式不同，很難標準化，但在實踐過程中，由於對項目有嚴格增信要求，回報率通常也有保障，又有類固收的特點。

PPP產業基金操作流程

1、項目識別。社會資本引入產業基金作為項目股權出資方，發揮其風險識別判斷能力，將風險防控的關口前移至項目談判階段。藉助銀行等金融機構的徵信系統，在項目區域選擇、項目類型選擇上充分發揮產業基金所具有的天然的逐利性，應從經濟、技術和市場等方面對方案進行可行性分析，防範投資風險。

2、項目公司實施組建。政府對於PPP項目，須根據相關法律規定，依法合規選擇社會資本。由社會資本與產業基金組成的聯合體共同制定項目PPP實施方案，包括項目公司的設立、交易結構設計、出資比例、特許經營權的設置、投資者的退出、風險管理、政府監管等。

3、項目運營。產業基金與社會資本組成的社會投資人聯合體共同組建項目公司，並獲得政府授予的該項目的特許經營權，組織項目的實施。在項目公司的運營階段，產業基金可以與項目發起人(股東)共同商定如何回購和退出。

4、項目移交。在特許期限滿或項目合同履約期滿后，項目公司將項目及其附屬設備無償移交給特許機關，辦理項目公司的清算手續。在移交時一般要求項目功能完善、設施良好、設備運行正常、工程資料齊全，能夠確保項目的正常使用。

一、PPP產業基金收入來源

根據投資方式的不容，產業基金以股權投資PPP項目的收入包括股權分紅收益及股權轉讓增值收益；產業基金以債券投資PPP項目的收入（主要為利息收入）；其他合法性收入（比如獲得地方性稅收減免而形成的收益）。

二、PPP產業基金還款來源

根據PPP項目的類型不同，產業投資基金的還款來源也有不同類型：

1、經營性項目：經營性項目的收入完全來源於項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經營協議約定質量基礎上，通過提升效率、節約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務的使用者付費，供電、供水等一般屬於此類項目；

2、准經營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益；

3、公益性項目：市政道路、排水管網、生態環境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源於政府的資產服務購買收入，如需要政府支付服務費用或購買資產。

三、PPP產業基金退出機制

產業投資基金通常都有一定的期限，而PPP項目的周期可能長達數十年，因此參與PPP的產業投資基金一般需要多種方式退出。具體的退出方式有三種：

1、項目清算

項目清算退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務后）后，通過項目投資公司清算（或註冊資本減少）的方式，返還產業投資基金應當獲取的股權收益，實現投資的退出。

2、股權回購/轉讓

股權回購/轉讓退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務后）后，由政府、開發運營公司進行股權回購；或將股權轉讓給政府、開發運營公司或其它投資者。

3、資產證券化

資產證券化退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目公司資產注入上市公司、發行資產證券化產品或海外發行房地產投資信託基金（REITs）等資產證券化方式，獲得投資收益，實現投資的退出。

PPP產業基金的主要模式

PPP產業基金的屬性仍是私募股權基金，所以其法律組織形式無外乎三種：公司型、契約型和有限合夥型。公司型PPP基金指依照《中華人民共和國公司法》以發行股份的方式募集資金而組成的公司形態的基金；由於面臨雙重納稅的負擔，公司型PPP基金並不多見，最有代表性的當屬政企合作投資基金股份有限公司，該基金是由國家財政部、社保理事會及九家大型金融機構共同發起成立，總規模1800億元。契約型PPP基金指由基金出資人、基金管理人、基金託管人之間所簽署的基金合同而設立契約型基金；基金出資人相當於信託中的委託人，將資金全權委託給受託人管理，出資人的權利主要體現在基金合同的條款上。有限合夥型PPP基金指由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合夥企業形式的基金，合伙人相應承擔出資責任和運營管理責任；相比公司型和契約型，有限合夥型PPP基金既克服了公司型PPP基金雙重納稅的問題，又突破了契約型PPP基金無法充當股東的難題，有較大的運作空間和延展空間，因此成為PPP產業基金廣泛採用的模式。

從基金的資金層面劃分，以基金的主導方作業劃分的依據，一般可分為政府主導、金融機構主導和社會企業主導，其具體組織形式可以是剛才提到的三種形式。

1、政府主導的PPP基金

一般由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先順序，槓桿比例大多為1:4。省政府資信相對較高，可以吸引更多金融機構的參與，當然對所投的PPP項目也是優中選優。

2、金融機構主導的PPP基金

由金融機構聯合地方國企發起成立有限合夥基金，一般由金融機構做LP優先順序，地方國企或平台公司做LP的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。通常由負責建設的公司作為劣後方，不僅負責項目的建設運營，還作為基金風險的第一承擔人。從國內已運作的項目來看，這類建設公司多為大型集團企業，具備風險承擔能力。從實踐情況來看，這一模式專註於地方項目，無需省級審批，減少了申報程序，降低了項目門檻兒，比較接地氣。

3、社會企業主導的PPP基金

一般由有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合夥基金，進而對接項目。相比於政府和金融機構主導的兩種PPP基金，雖然企業要承擔更大的風險，但項目運作的靈活度更大，可以實現市場化運營。

對於地方政府而言，PPP基金的優點非常明顯，如PPP模式得到了中央政府的認可和鼓勵，設立PPP基金名正言順；不計入政府的資產負債表，在完成基建的同時降低了政府的財政壓力；產業基金介入項目后，政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力；通過產業基金的方式，政府用少量資金撬動大量社會資金，解決地方政府財政不足的問題等。

對於銀行、保險等金融機構而言，在產業投資基金中扮演的更多是資金提供者的角色，其低風險承受能力的特性，決定了這類機構將主要作為有限合伙人參與產業基金和項目運作，在具體投資中關注相關方的信用風險和項目可行性。

對於社會資本而言，PPP基金大多以股權方式投入項目，不僅增加了項目資本金，而且企業債務風險下降，信用增加，可以帶動更多資本沉澱到實體經濟中。另一方面，基金的具體投資運作由專業化團隊「操刀」，有利於約束政府權力干預，企業擁有更大的自主經營權。

PPP產業典型案例

1、公司型

公司型PPP產業基金並不多見，典型的有政企合作投資基金股份有限公司，財政部、社保理事會和九家金融機構聯合發起。雖然公司股東中並未看到銀行的身影，但不難看出的是這九家金融機構多與對應銀行關係密切，通常是由銀行負責資金對接。目前，該基金已成功助力多個優質項目落地，首筆投資花落呼和浩特市軌道1、2號線，其中政企合作投資基金投資24億元，主要為股權投資。

2、契約型

2016年1月，江蘇省PPP融資支持基金首支子基金以股權方式對徐州市城市軌道交通2號線一期工程項目投資4億元，期限10年，成為全國PPP基金投資第一單。

江蘇省PPP融資支持基金，總規模為100億元，江蘇省財政廳出資10億元，江蘇銀行、交通銀行江蘇分行、浦發銀行南京分行、建設銀行江蘇分行、農業銀行江蘇分行各出資18億元。成立了5個子基金，每個20億元，可單獨委託管理人進行管理。其中，江蘇省PPP融資支持基金首支子基金，規模20億元人民幣，財政出資2億元，江蘇銀行出資18億元。

3、有限合夥型

上海建工集團股份有限公司與建設銀行股份有限公司上海市分行合作設立上海建工PPP產業基金，即為有限合夥型。該基金由上海建工股權投資基金管理有限公司作為GP方；上海建工建恆股權投資基金合夥企業認購19.99%有限合夥份額；易方達資產管理有限公司認購79.98%限合夥份額。其中，易方達資產管理有限公司資金最終將由建行通過資管計劃投資於合夥企業。基金首期募集規模不超過24.32億元，將用於投資溫州市甌江口新區一期市政工程PPP項目。

文琳編輯

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