進一步健全規範地方政府舉債融資機制

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財政部、發改委、央行、證監會、銀監會等六部委日前聯合發布《進一步規範地方府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）（以下簡稱50號文）。通知要求，全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作，切實加強融資平台公司融資管理，規範政府與社會資本方的合作行為，進一步健全規範的地方政府舉債融資機制。

50號文出台的背景與原因

出台文件的背景和原因：個別地區違法違規舉債擔保事件時有發生，局部風險不容忽視；貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，進一步規範地方政府舉債融資行為；部分地方政府債違約是好事，說明中央政府不會兜底。從目前來看，50號文主要是落實2016年10月27日國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函[2016]88號，以下簡稱88號文），對地方政府舉債不合理或不達標的做法加以規範。

根據88號文要求，「縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組」，但沒有規定最後期限。

而50號文對地方債務摸底排查設置了最後期限，儘快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處臵，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為。上述工作應當於2017年7月31日前清理整改到位；各省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府性債務管理領導小組辦公室應當匯總本地區舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，於2017年8月31日前反饋財政部，並抄送發展改革委、人民銀行、銀監會、證監會。

融資平台通過土地注入資產模式終結

50號文規定，地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。地方融資平台增加兩項義務：（1）應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能；（2）並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。

金融機構為融資平台公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

4月10日，銀監會在《關於銀行業風險防控工作的指導意見》中直指地方債務違約風險，其中單獨在第七部分專門就圍繞「加強地方政府債務風險管控，切實防範地方政府債務風險」頒布了三條規定。

對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，按照88號文、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處臵指南〉的通知》（財預[2016]152號）依法妥善處理。88號文中3.3.2節關於非政府債券形式的存量政府債務處理方式主要有兩種：

（1）債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，並應承擔全部償還責任。地方政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。

（2）債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。地方政府作為出資人，在出資範圍內承擔有限責任。

允許構建市場化運作的融資擔保體系

根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號，簡稱43號文）規定，2015年1月1日起，新修訂的預演算法正式實施，明確地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。2015年因為穩增長，43號文的執行實際上出現了背離。根據《關於開展部分地區地方政府債務管理存在薄弱環節問題專項核查工作的通知》（財辦預[2016]94號），財政部對部分縣市違規舉債、擔保進行了查處。

因此，50號文規定，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。

新規凸顯對地方政府債的聯合監管

強調監管協調，88號文已明確，債務管理領導小組（債務應急領導小組）由本級政府主要負責人任組長，財政部門是政府性債務的歸口管理部門，對債務單位行業主管部門、發改委、審計部門、地方金融監管、人民銀行分支機構、當地銀監部門等由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門建設大數據監測平台，定期通報監測結果。開展跨部門聯合監管，對地方政府及融資平台違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

地方政府債務風險已引起監管層面的重視。50號文要求地方政府貫徹落實《關於全面推進政務公開工作的意見》等規定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執行、管理、結果等公開，嚴格公開責任追究，回應社會關切，主動接受社會監督。

2016年11月，財政部印發《地方政府一般債務預算管理辦法》，文件從債務限額確定、預算編製和批複、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規範地方政府債務預算管理的工作要求。

2017年3月底，財政部公布《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，首次公布了新增地方政府債務限額分配公式，還表示新增地方政府一般及專項債務限額分別按照一般公共預算、政府性基金預算管理方式不同，單獨測算。

根據50號文要求，繼續完善地方政府債務信息公開制度，縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區政府債務限額和餘額，以及本級政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。省級財政部門應當參考國債發行做法，提前公布地方政府債務發行計劃。

「無債為兜底」降低項目落地率

地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應當重點公開政府和社會資本合作（PPP）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方採購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。推進融資平台公司名錄公開。

銀監會印發的《銀監會關於銀行業風險防控工作的指導意見》（銀監會[2017]6號文）中第七部分第25條規定「規範新型業務模式。銀行業金融機構要依法合規開展專項建設基金、政府與社會資本合作、政府購買服務等新型業務模式，明確各方權利義務關係，不得通過各種方式異化形成違規政府性債務」。

地方PPP項目推進將回歸本源，通過PPP項目發行債券等變相舉債受到遏制，同樣在發改委和財政部前三批PPP項目推出后，優質項目進一步減少，未來PPP項目落地率仍將受到考驗。

50號文對債券市場影響

地方債發行或將減速。2017年第一季度地方債共計發行4745億元，規模也不足2016年同期9554億元的一半。由於今年地方債整體發行成本偏高，在剩餘尚未置換非債券形式地方債務的規模僅為4.7萬億的情況下，2017年地方債置換債規模預計約為2.94萬億，新增債規模預計為1.59萬億，合計發行4.53萬億。置換規模明顯減少，也低於市場預期。伴隨50號文的出台，結合各部委協力「去槓桿」的監管下，二級市場調整、一級市場發行節節攀升，未來地方債發行成本勢必走高，而且內部分化。

對融資平台債方面，城投債和地方政府債要有區分。在存量債務化解后，城投債將向信用債逐步靠攏看齊。融資平台與政府土地財政之間也要進行切割，城投債的「金邊」信用已不在，缺少主業和土地支撐，將導致城投債的發行成本整體上移，疊加當前市場衝擊，融資平台內部分化，一級發行成本和二級收益率估值利差走擴，中低估值和過分依賴土地注入的融資平台將面臨估值的調整壓力。當然，也不排除部分城投會出現違約風險，但城投債的違約只是時間問題而已。

不過，從長期來看，通過規範地方政府債和融資平台債，將有利於降低地方政府債務風險，將過去的隱性債務顯性化。同時，分清楚地方債和平台債之間的區別，也有利於債券市場收益率曲線更加市場化，可以充分反映不同融資主體需要給予的信用風險溢價補償。通過限額管理，設臵地方政府融資天花板，加強信息公開，使得地方舉債更加透明，陽光運行。對 PPP 的規範也有利於劃清 PPP、項目收益債與地方債的界限，完善政府和私人部門在基礎設施、公共服務等向社會資本開放過程中的權利和義務，風險和收益。而不是將 PPP 項目成為融資平台債的替身。部委聯合發文在是常態，但4月25日後，各部委在金融安全和化解金融及地方債債務風險等監管方面也更加一致。統一的監管部門短期不大可能，但統一監管、聯合行動將越來越具有效率。

（執筆：鄭良海）

財政部等六部委聯合發布《進一步規範地方府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號），要求地方政府儘快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為，並要求上述工作應當於2017年7月31日前清理整改到位。財政部50 號文主要影響如下：（1）深入落實88 號文，設置最後期限。（2）基礎設施類融資平台通過土地注入資產模式終結，估值壓力上升。（3）地方政府舉債嚴格遵守43號文不得違規擔保，允許構建市場化運作的融資擔保體系。（4）新規凸顯聯合監管，地方政府債也要重視信息公開。（5）對 PPP 項目五不得，「無債為兜底」降低項目落地率。