顛覆性創新：政府應該做什麼？

今年6月，SpaceX首次將「二手」龍飛船送入太空，標誌著火箭和飛船回收技術基本成熟。很多人把創新的成功歸結為馬斯克的個人領導力以及美國良好的創新環境和文化。實際上，SpaceX的成功源於NASA在2005年起推行的一場創新改革試驗。這項改革試驗不僅成功地幫助SpaceX奠定了火箭回收技術的基礎，也幫助美國以極低成本建立了自主太空運輸能力，堪稱創新管理改革的經典範例，對當前創新發展和科技改革具有重要借鑒意義。

源起：新太空戰略導致創新改革

2004年，美國發布了目標更宏偉的新太空戰略。NASA作為新戰略的實施者，面臨治理創新成本持續升高、預算資金不足的挑戰，其主要在於NASA項目管理模式。在項目實施上，NASA不僅負責創新項目的遴選決策，而且負責總體設計、技術管理和過程監督等，而與NASA合作的大公司作為承包商抓總集成，將任務再分包給小公司進行開發。在成本核算上，採用成本+利潤模式，NASA負責項目開發的所有成本，並附加一定的利潤。這種模式的問題在於：NASA要養一支專業技術和項目管理隊伍進行運營；NASA選擇技術方案並承擔風險，導致在合作企業選擇上傾向於技術基礎好而成本高的大企業，忽略具有新技術優勢的小企業；NASA承擔全部的研發費用，使合作企業缺乏改進管理降低成本的動力，這些管理成本很高、創新效率不高。

改革：新的公私合營模

面對新戰略的挑戰，針對傳統模式的問題，NASA試圖改革傳統公私合營模式，發展一種新模式，即引入私人投資和市場競爭，讓企業分擔風險，降低NASA的成本。與傳統模式不同，在項目執行上，NASA僅負責提出明確需求，不負責技術方案的選擇和項目管理，僅在招標時對技術方案進行評估，由企業自行選擇技術方案並進行開發；在費用支付上，設定若干「里程碑」目標，企業完成一個階段目標，NASA支付一筆費用，當企業完成階段性目標失敗，NASA就退出該項目。新模式大幅降低NASA的管理成本和項目風險，但也降低了NASA對項目的把控力。

試點：商業化軌道運輸服務項目

NASA基於技術、法規、政治等多方面的綜合考慮，決定選擇商業化軌道運輸服務（COTS）項目作為試點，以推進新的公私合營模式。該項目的目標是，為美國提供自主的太空貨物運輸服務的能力，即替代美國即將退役的航天飛船，向國際空間站進行物資運輸與補給。

2005年新改革方案發布后，NASA決定選擇兩家公司同時進行開發，以降低失敗的風險。經過仔細評估，SpaceX和Rocketplane Kistler（RpK）兩家公司在競標中勝出，以新的合作模式進行技術開發。2012年，經過多方面努力，SpaceX的龍飛船發射升空成功並大幅削減了成本。美國基於NASA的工作環境和文化，對項目成本進行了測算，預計該項目最高可能達40億美元，而實際上SpaceX的成本僅為4億美元。這也標誌著新的公私合營模式的成功。

啟示：NASA創新治理改革

太空產業涉及多個利益相關者，會觸動一些群體利益，也勢必面臨阻力，NASA的改革也不例外。NASA正是通過出色的創新項目設計和創新治理，有效地在利益博弈中推進改革，推動SpaceX實現火箭回收的顛覆性創新。

卓越的試點項目設計。選擇太空運輸服務作為項目試點為改革成功奠定了重要基礎。原因在於：該項目的預算規模較小約為5億美元，而在提升公共資金使用效率方面有標誌性意義，使得白宮和國會出於削減預算的政治收益而大力支持。由於規模小，對原有既得利益的大企業衝擊不大而降低了反對力量。事後證明項目選擇的明智性，在2005年的預算會上，該項目以0反對順利通過；而波音和洛克希德等大企業則因為項目太小而沒有參與競爭。該項目的目標是美國太空領域短期的迫切需求，彌補美國太空飛船退休后的空白，項目成功的收益很大，但即使失敗，美國也可以依賴俄羅斯飛船進行太空運輸，失敗成本不高。空間站貨物補給運輸服務是一個長期市場，有著穩定持續的市場需求，可以有力吸引企業加入合作並進行投資。

合理的競爭性市場建構。傳統NASA公私合營模式對培養產業界技術能力有著重要意義，培育了一批大型太空產業公司，奠定了美國太空行業的工業基礎。傳統模式限制了實質性競爭性結構市場的形成，大型企業在技術開發處於壟斷地位，效率較低而且成本居高不下。NASA的改革成功構建競爭性結構的市場，在競爭結構下的壓力下，推動SpaceX進行了包括縱向整合產業鏈、開發通用化部件、沿用重複技術等一系列技術與管理創新，從而大幅降低了技術開發成本。顛覆性創新需要在競爭的格局下才能實現。COTS項目成功后，美國在深空探索領域又布局了新項目，仍採用傳統公私合營模式，結果由於缺乏實質性競爭，技術開發的費用很快就面臨重大挑戰，需要政府追加預算費用1倍以上。

出色的創新治理能力。改革主導者格里芬擁有出色的治理能力。在技術治理方面，他有著深厚的技術背景，被稱作「美國最懂得把東西送入太空的人」，對技術方案的可行性有著準確的把握，曾是馬斯克的重要智囊，參與SpaceX公司創立的策劃。在市場治理方面，格里芬曾經在中央情報局負責總額為5000萬美元的種子資金投資新技術項目，在政府資金撬動私人投資方面有著豐富的經驗。在政治治理方面，格里芬是小布希空間戰略的起草者之一，與政治核心層有著密切的聯繫，並有著出色的政治協調能力。格里芬通過制度與政策設計、政治資源的利用、與私人部門的「斡旋」等多種方式進行治理，使得COTS項目在運行上最大限度地降低利益相關者的阻力。

本文轉載自微信公眾號「戰略前沿技術（ID：Tech999）」，來源 | 《科學報》，原標題《顛覆性創新：政府應該做什麼？》，作者 | 畢迅雷（中科院辦公廳）

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