《G20結構性改革評估報告》發布：改革不斷深化，墨、中、德上升最快

導語

2008年金融危機后「結構性改革」曾被視為帶領全球走出經濟增長困境的良方而頻頻出現在政府公報中，但多年過去后各國政府承諾的改革政策卻並未全部兌現。

2016年G20杭州峰會提出加強型結構性改革優先領域，並確立了評估指標以評估各國完成情況。現在G20又一次峰會也已在漢堡閉幕，是時候仔細評估一下各國在結構性改革方面的努力了。

第一財經研究院根據杭州峰會提出的指標框架對G20國家2016年結構性改革推進情況進行綜合評分，並據此發布了《G20結構性改革評估報告》。

報告顯示，雖然國家排位不斷更迭，但從總分來看，七年來G20國家結構向改革的進程不斷深化。與2010年相比，大部分國家結構性改革均有進展。除個別過分依賴外部需求的國家因外需放緩，出口下滑拖累經濟增長，從而在某種程度上阻礙了結構性改革的進程。

根據報告，2016年結構性改革推進排名前五位的國家依次為：英國（6.8分）、德國（6分）、（6分）、墨西哥（5.9分）、法國（5.8分）。與2010年相比，上升最快的國家是墨西哥、與德國，分別上升14位、11位和10位。

雖然全球在經歷金融危機后經濟開始復甦，但部分國家失業率高企，居民部門實際收入增長緩慢，經濟增速難以回歸危機前的水平。與此同時，對未來經濟前景的擔憂使投資放緩，同時貿易保護主義抬頭，全球貿易增速下降。這一切使G20國家距離其於危機后提出的增長目標還十分遙遠。

對多數G20國家而言，在低利率與高政府負債的情況下，著眼於需求端的刺激政策（包括貨幣政策與財政政策）空間已經十分有限。因此對G20整體而言，採用結構性改革政策來提振經濟、創造包容性增長成為最優選擇。

因此2014年的G20峰會首次提出結構性改革優先領域，包含就業、貿易、投資與競爭四個方面，指導各國達成可持續的強勁增長；並同時制定了雄心勃勃的新目標： 2018年G20國家經濟增速比2013年IMF預測值高2%——相當於2萬億美元的經濟增長。

然而2015年末的評估表明，實際施行的改革只能達到增長目標的三分之一，這使得各國領導人明確表示需要更進一步推進結構性改革。因此2016年舉辦的G20峰會上提出了增強型結構性改革計劃。該計劃確定了範圍更廣的結構性改革優先領域，各國可以結合自身情況，在適當的領域進行結構性改革以促進經濟發展。同時峰會還確立了指標體系用以評估各國和改革進展，具體指標分為政策指標和結果指標，前者可由政府施加的政策直接影響；而結果指標則是達成強勁、平衡和可持續增長的主要監測指標，但這些指標受多種因素影響。

表1 九大優先領域

表2 結構性改革指標

第一財經研究院根據結構性改革指標框架，對各國結構性改革努力情況進行評分，為評估各國改革情況提供綜合參考指標。值得注意的是指標框架並未涉及包括金融系統、財政及環境方面的改革，關於G20成員國這些領域的改革成果將在國家案例中予以單獨評述。

儘管G20提供了多個指標以評估單個領域的完成情況，但為保證同一年份不同國家間的可比性，同時使評估結果可以在時間序列上有參考意義,需要儘可能地保證數據在國家層面的可得性與時序層面的完整性。據此我們重新確認了評估指標框架（見表3）。由於各國具有充分的自主權選擇開展結構性改革的領域，國際機構在協調國家間統計方法時也面臨挑戰，部分國家指標存在缺失數據（佔比約為6 %）。

表3 結構性改革優先領域與評估指標框架

實際上數據缺失分為兩類。首先對於國家單個指標全部數據缺失，比如巴西、印度、等國家研發總支出數據缺失。雖然各國可以自行選擇結構性改革的優先領域，但G20同樣明確成員國也有保障數據公開透明的義務。由此，指標完全數據缺失的，我們認為該領域的得分為0，即不對該國家領域進行評估。這種缺失還存在一個特例——歐盟。由於歐盟並非傳統意義上的國家，跨境貿易與創業指標無法統計，因此在這種處理數據缺失的方法下，會顯著低估歐盟的排名。另一種是個別年份因國家未統計或數據未更新造成的缺失，這裡我們將用最近可得的數據進行替代。儘管這種填補方法會帶來誤差，但因為宏觀數據的變化相對穩定，權衡可比性與可信度之間我們仍採取這種做法。而在未來數據更新后，我們會重新修訂數據，以確保準確性。

關於如何衡量在單個領域改革的程度，我們對政策指標與結果指標會區分考慮。前者由於政府可以施加直接影響，比如跨境貿易指標——用以衡量跨境貿易手續的繁複程度。當政府簡化行政手續時，該指標會顯著提高，因此很容易就可以判斷改革推進程度。而對於結果指標，由於多種因素可以施加影響，這時單純的指標水平變化難以成為改革成效的判斷。如人口結構是動態的，勞動參與率水平自2000年後持續下降，直至2014年下降的趨勢才有所放緩，由此我們認為對長期趨勢的背離可以視作改革推進程度的判斷。需要指出的是，長期趨勢是用2000~2016年所有數據線性擬合估計的。

國家間指標的可比性也是需要考慮的因素，這個問題是普遍存在的。由於各國所處的發展水平不同，國情不同，指標的水平也不盡相同。以投資佔GDP比為例，作為資本深化較低的發展家，投資佔GDP比重2000年來持續走高，2009年後甚至超過44%。而發達國家——美國，儘管09年來投資不斷回暖，該比例始終維持在20%左右。

為了確保國家間的可比性，我們使用簡單的數學技巧——標準化來解決這個問題。我們以2010年來的指標均值作為判斷指標當前水平高低的依據，同時用7年數據的標準差來修正計算結果。其中后一步修正的意義在於，如果兩個國家的指標對長期均值的偏離都是1，指標波動大的國家其高於長期均值的幅度會因為標準差偏高而被向下修正，使結果低于波動小的國家。因為波動大的數據大幅偏離均值更容易，即國家不用做過多努力就可以影響指標變化。具體的數學公式如下：

由於標準化數據與概率分佈聯繫緊密，可以很容易地轉化為易於理解的十分制（如表4）。圖中P為分位數，其中0.4

表4 分位數P與得分

最後利用指標附權，將各指標的得分統一起來得到綜合打分。由於結果指標是實現強勁、平衡與可持續增長的必要條件，因此被賦予了更高的權重。（如表5）

表5 指標權重

表6 2016各國得分與排名情況

*註：歐盟由於並非單一主權國家，在貿易與競爭領域指標缺失，因此總分與他國並無可比性。

與2010相比，大部分國家的結構性改革均有可喜的進展，這顯示出全球確實在結構性改革方面做出了努力。

如果我們將各國結構性改革成績分為三檔（總分大於5分的國家結構性改革進程較快，小於4分的國家改革推進程度較低，剩餘的國家落在中檔）我們會發現，表現較好的國家主要位於歐盟、亞洲兩大新興市場國家與北美。

圖1 2016結構性改革推進程度國家分類

在結構性改革成績2016年排名第三，較2010年上升了11位，進步速度僅次於墨西哥。得分下降主要是因為過分依賴外部需求的國家，外需放緩拖累經濟增長，在某種程度上阻礙了結構性改革的進程。

從指標分項看，各國在促進競爭與鼓勵創新方面有長足進步；貿易開放仍在不斷深化，但各國表現差異巨大，這意味著全球化仍然是多數國家的意願。但問題猶存：投資在六年內仍未有明顯改善，結合疲弱的需求與降低的潛在增長率，G20國家經濟增長仍低於危機前水平；勞動生產率與勞動參與率變化也略顯不足，但考慮到結構性改革取得成效需要較長時間，未來勞動生產率的提升速度或將進一步加快。

圖2 國家指標得分變化均值（2010~2016）

圖3 2016國家指標得分情況

從具體得分分佈情況來看，三類國家在促進競爭領域的表現非常接近。而對於那些「掉隊」的國家，如總評較好的美國，很大程度是由於勞動力成本上升所致。促進競爭和降低准入門檻是鼓勵投資、促進創新的關鍵，最終帶來勞動生產率的提升。儘管固有的准入壁壘仍然存在，如德國的銀行業、汽車製造業等，但各國對服務業的限制已開始放鬆。法國已於2015年開始放鬆對零售業的准入限制，另外、印度、印度尼西亞等國行政審批手續的減少也大大鼓勵了中小企業的發展。

G20國家整體上採取一系列措施促進貿易與投資開放，多個雙邊貿易協定的簽署（中韓、加韓等）降低了貿易壁壘，同時貿易促進條約的簽署也降低了成員國的貿易成本。不過整體的改進並不意味著我們可以高枕無憂，事實上在貿易領域各國表現分化嚴重，「優等生」與「吊車尾」之間幾乎不存在交集。新興國家在簡化貿易手續上做的努力普遍不如發達國家，但貿易手續繁複化本身的原因卻各有不同，加強海關檢查更多的是為了減少逃稅與打擊虛假貿易等不法行為，某種程度上這保障了貿易的公平性，為進一步開放打下了良好基礎。

G20國家還採取了一系列政策提高全社會研發投入，如今各成員國全社會研發投入增長已高於其GDP增速。研發投入是衡量科技進步的重要指標，而後者一直是提升生產率的根本手段。儘管受制於財政限制，公共部門的研發投入於金融危機後有所放緩，但加拿大、義大利、韓國、墨西哥和俄羅斯政府仍以稅收優惠的形式鼓勵私人部門研發投入，而、澳大利亞和墨西哥政府也以特殊項目的形式鼓勵科技成果的商業化應用。

改革好的國家在各個指標上普遍得分較高，但其中仍有特例。比如在改善基礎建設方面，三檔國家的得分呈現倒序分佈，這種情況出現的原因很大程度上是源於各國的基礎不同。相對而言，發達國家的基礎設施普遍比發展家要好，基建投資需求相對較弱；另一方面則是曾經大興土木的國家現在的基建投資正在放緩，自金融危機以來大力發展基礎設施建設，投資佔GDP比重已超40%，但隨著全社會負債率的攀升，投資增速已於2015年開始放緩。而為了應對公共部門投資放緩，政府開始鼓勵私人部門參與公共投資，而澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞等國採取了同樣的改革措施。

G20改革的最優先領域是勞動參與率與勞動生產率這兩個結果性指標，旨在提高就業數量與質量。這個指標的提升並不容易，且難以一蹴而就。減少失業率與增加女性、青年和老人的勞動參與率充滿挑戰。雖然與增加這些人群競爭力相關的改革難以迅速見到成效，但這卻是經濟長期穩定發展的關鍵。

即便如此，我們依舊看到不少積極進展，包括減少勞動力市場的二元分割，提高勞動力的受教育程度，並減少低收入人群的收入稅等。具體的措施包括日本、韓國、澳大利亞、法國和南非開展的加強青年和低技能人士的勞動參與度等。儘管一些國家經濟仍深陷泥潭，但對全體G20成員國來講，勞動生產率增長已開始高於長期趨勢，這種趨勢具有慣性，也增強了各國對於結構性改革的信心。

最後，實現包容性增長、減少收入分配不平等並創造公平的環境是維持社會和諧、達到可持續增長的必要條件，但現今這一目的的實現需要政策制定者更多的智慧。過去20年高速的科技發展並未帶來相對公平的財富增長，擁有技術和知識的人才與企業高管的財富積累速度遠高於低收入人群。如何確保科技進步帶來的財富增長可以相對公平的被全部參與者共享，同時不會阻礙科技創新的腳步，是未來政策制定者需要思考的關鍵問題，也是未來結構性改革面臨的巨大挑戰。

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