（權威解讀）沈春耀：黨的十八大以來人民代表大會制度的新發展

● 習近平總書記指出：「人民代表大會制度是特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。」這就從實現國家治理現代化的時代新高度，賦予堅持和完善人民代表大會制度、推動人民代表大會制度與時俱進的新使命，開闢了制度發展新境界。

● 十二屆全國人大常委會注重加強同地方人大的工作聯繫和對地方人大的工作指導。近年來，重點抓了兩件大事：一是賦予設區的市地方立法權；二是加強縣鄉人大工作和建設。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發展特色社會主義，勵精圖治、奮發進取，勇於實踐、善於創新，深化對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識，形成一系列治國理政新理念新思想新戰略，為在新的歷史條件下深化改革開放、加快推進社會主義現代化提供了科學理論指導和行動指南。在堅持和完善人民代表大會制度等方面提出了一系列新思想新舉措新要求，具有鮮明的時代特色和理論風格。張德江委員長在2017年全國人大常委會工作報告中明確提出：「學習、宣傳、闡釋以習近平同志為核心的黨中央關於堅持和完善人民代表大會制度、全面依法治國的理論和實踐創新成果」。深入學習習近平總書記系列重要講話特別是關於人民代表大會制度和人大工作的重要論述，回顧總結黨的十八大以來這方面理論和實踐的新發展，對於更好地堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作，具有重要意義。

6月19日，全國人大常委會辦公廳舉行推進縣鄉人大工作和建設經驗交流會。（供圖/人大網）

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關於修改《中華人民共和國立法法》的決定，賦予所有設區的市地方立法權。

一、根本政治制度的新定位

人民代表大會制度已經走過60多年的光輝歷程。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發表重要講話，具有重大指導意義。人民代表大會制度作為保證人民當家作主的根本政治制度，在當代政治發展中發揮了巨大功效、取得了巨大成功。在新的奮鬥征程上，必須充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

（一）人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排

習近平總書記關於根本制度安排的重要論述，進一步闡明了人民代表大會制度的性質、地位、特徵和作用，拓展了人民代表大會制度的深刻內涵，提升了人民代表大會制度的核心理念。

一是黨的領導、人民當家作主和依法治國，都構成人民代表大會制度的內在屬性，都屬於根本政治制度題中應有之義。

二是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，是實行人民代表大會制度的本質要求。把黨的領導、人民當家作主、依法治國割裂開來、對立起來或者相互替代，都不符合人民代表大會制度的宗旨和原則，應力戒「要麼這樣，要麼那樣」。

三是人民代表大會制度為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，提供根本制度保障；堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，為推動人民代表大會制度與時俱進、完善發展，確立根本政治方向和政治遵循。

四是社會主義民主政治的突出特點和優勢，就是能夠把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，集中體現了社會主義民主政治的特點和優勢。

（二）人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出新的戰略部署，明確提出「全面深化改革的總目標是完善和發展特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」提出國家治理體系和治理能力現代化，是特色社會主義和國家現代化理論和實踐的重大創新。習近平總書記指出：「人民代表大會制度是特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。」這就從實現國家治理現代化的時代新高度，賦予堅持和完善人民代表大會制度、推動人民代表大會制度與時俱進的新使命，開闢了制度發展新境界。

人民代表大會制度在國家政治制度中具有根本性質，在國家政權組織體系中具有根本地位。這就決定了推進國家治理體系和治理能力現代化，必須發揮好人民代表大會制度的重要支撐作用。

一是通過人民代表大會制度，推動國家制度體系更加成熟、更加定型，推動特色社會主義法治體系加快形成，奠定和夯實國家善治良法、實現長治久安的制度基礎。

二是在這一根本政治制度體系下，使執行和實施更加有效、更加透明、更加公平。

三是實現制度功效最大化、最優化，即不斷提高國家和社會治理績效，實現國家發展、社會發展和人的全面發展的目標，創造幸福美好的未來。

（三）推進人民代表大會制度理論和實踐創新

人民代表大會制度包含著一系列緊密聯繫、相互貫通的重要政治思想和理論原則，包含著一整套構建科學、運轉協調的重要政治制度和行為規範。面向未來，人民代表大會制度將如何適應新形勢新要求運用好這一根本政治制度，為各方所關注。

習近平總書記指出：「新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度。」「新的形勢和任務對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平。」習近平總書記在2016年「七一」重要講話中提出要「長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度」。

這些重要思想對人民代表大會制度提出了時代新要求、確定了時代新風貌。其突出特點：一是相對於一直以來所講的「堅持和完善」，新的要求更為積極，注重與時俱進，首次提出「創新」「不斷發展」「完善發展」等要求。二是更為全面、系統、深刻，包括人大立法、監督、決定、任免、選舉、代表、對外交往、新聞輿論、理論研究等各方面工作，並首次從理論和實踐兩個層面對人民代表大會制度提出創新要求。三是確定了「總結、繼承、完善、提高」的八字原則，體現了堅持和發展、繼承和創新、一以貫之和與時俱進相統一，成為做好新形勢下人大工作的基本遵循。

面對新形勢新情況，我們要堅持制度自信，增強政治定力；同時要堅持問題導向，增強問題意識。

（四）人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督

正確把握和加強監督職能。在我們的政治體制中，人大就是要對「一府兩院」起監督作用，在制度設置上起一種制衡作用。人大要把憲法法律賦予的監督權用起來，依法用好執法檢查、聽取審議報告、專題詢問、跟蹤監督、質詢等多種監督方式方法，實行正確監督、有效監督。

把監督「一府兩院」工作同支持它們依法履行職責結合起來。監督和支持是結合在一起的，都在黨的領導下進行，目的是形成推動工作的合力，形成正能量。在這個問題上，我們的制度有優勢，處理得也比較好，不能搞成西方國家反對黨吹毛求疵、完全為了反對而反對的局面。

拓寬人民監督權力的渠道，公民對於任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。

（五）各級國家機關及其工作人員一定要把加強同人大代表和人民群眾的聯繫作為對人民負責、受人民監督的重要內容

人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，也是黨在國家政權中發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。習近平總書記指出：「各級國家機關加強同人大代表的聯繫、加強同人民群眾的聯繫，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。」

這一重要論述提升了聯繫的意義、拓展了聯繫的內涵、加強了聯繫的力度。一是密切同人大代表和人民群眾的聯繫，以往大都是對各級人大常委會提出的要求，而明確對各級「國家機關」及其工作人員提出要求，則將各級人民政府、人民法院、人民檢察院及其工作人員包括在內。二是要求聯繫的對象不僅有較為廣泛抽象的「人民群眾」，而且還有較為特定具象的「人大代表」。三是使「對人民負責、受人民監督」具體化，各級國家機關及其工作人員要把加強同人大代表和人民群眾的聯繫作為對人民負責、受人民監督的重要內容，虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議，自覺接受人民監督，努力做到民有所呼、我有所應。

二、依法治國的新布局

「奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。」解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，不斷開闢更加廣闊的發展前景，必須全面依法治國。依法治國同人民代表大會制度、人大工作具有密切關係。

（一）建設法治的重要綱領性文獻

依法治國是堅持和發展特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了全面依法治國的指導思想、總體部署、重要舉措和任務要求，開啟了依法治國新征程。

中央全會專題研究法治並作出決定，這在我們黨的歷史上還是第一次，具有重大創新意義。這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國的高度自覺和遠見卓識，充分反映了全黨全國各族人民的共同願望。

黨中央「四個全面」的戰略布局，具有重大統領和指導意義，同時，也將全面依法治國進一步提升到新高度，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。

（二）特色社會主義法治道路

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：「全面推進依法治國，必須走對路。如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什麼要求和舉措也都沒有意義了。全會決定有一條貫穿全篇的紅線，這就是堅持和拓展特色社會主義法治道路。特色社會主義法治道路是一個管總的東西。」

堅持特色社會主義法治道路，最根本的是堅持共產黨的領導。習近平總書記強調：「我們必須牢記，黨的領導是特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。」「社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。」

走特色社會主義法治道路，總抓手是建設特色社會主義法治體系，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

（三）在法治下推進改革和在改革中完善法治

著力處理好改革和法治的關係。習近平總書記指出：「改革和法治相輔相成、相伴而生。」「改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。」「在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。」黨的十八屆三中全會和四中全會，分別就全面深化改革和全面推進依法治國作出戰略部署，構成了相得益彰的姊妹篇，體現了「破」和「立」的辯證統一。改革進入了攻堅期和深水區，改革和法治的關係需要破解一些新難題，也亟待糾正一些認識上的誤區。一種觀點認為，改革就是要衝破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。這兩種看法都是不全面的。

全國人大及其常委會堅持立法決策和改革決策相銜接、相統一，通過制定新法律、修改相關法律、作出授權決定等方式，積極發揮立法引導、推動、規範、保障改革的作用，在確保重大改革於法有據、有序進行方面做了大量工作。

三、人大制度和人大工作的新發展

（一）完善特色社會主義法律體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。4年多來，全國人大常委會加強重點領域立法，積極發揮立法的引領和推動作用，立法工作呈現出數量多、分量重、節奏快的特點，取得一批新的重要成果。截至目前，共制定新法律20件，修改法律101件次，通過有關法律問題和重大問題的決定決議35件，作出法律解釋9件。

充分發揮人大在立法中的主導作用，加強立法工作組織協調。主導作用不僅體現在人大依法審議通過法律案，還包括制定立法規劃計劃，加強組織協調，推動解決立法難點問題，也包括由人大有關委員會牽頭起草法律草案等。2016年，出台《關於建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度的實施意見》。

以良法促進發展、保證善治。提高立法質量，很重要的一點就是遵循和把握立法規律。法律所規範調整的經濟社會關係是客觀的，有其內在規律性。要增強科學立法觀念，自覺遵循經濟規律、自然規律、社會發展規律和立法活動規律，努力使制定出來的法律法規能夠反映和體現規律的要求，更好發揮立法引領和推動作用。

抓住提高立法質量這個關鍵，積極推進民主立法、科學立法。一是實行立法精細化，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，增強法律的可執行性和可操作性。二是進行法律出台前評估。邀請專家學者、基層代表、相關領域人士等對法律的出台時機、實施后的社會效果等進行綜合評估，避免法律制度出現「硬傷」。三是完善公布法律草案徵求意見機制，法律草案一審和二審、三審后都向社會公布徵求意見。四是建立基層立法聯繫點制度，通過聯繫點直接聽取基層幹部群眾的意見，發揮其接地氣的「直通車」作用。

（二）加強憲法實施和監督工作

全國人大常委會始終恪守憲法原則，履行憲法監督職責，大力弘揚憲法精神，堅決維護憲法權威，保證憲法全面有效實施。

一是大力弘揚憲法精神。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上發表重要講話。以立法形式設立國家憲法日，將12月4日確定為國家憲法日。2014年12月，在第一個國家憲法日來臨之際，習近平總書記作出重要指示，張德江委員長發表重要講話。2016年12月，在第三個國家憲法日來臨之際，習近平總書記對「五四憲法」資料陳列館作出重要指示。

二是建立憲法宣誓制度，全國人大常委會通過了關於實行憲法宣誓制度的決定，各級人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。

三是實施憲法規定的特赦制度，全國人大常委會通過了關於特赦部分服刑罪犯的決定，對參加過人民抗日戰爭、人民解放戰爭等4類部分服刑罪犯實行特赦。這是改革開放以來第一次實行特赦。

四是根據憲法第67條第16項的規定，制定國家勳章和國家榮譽稱號法，為推動建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度奠定了重要法治基礎。

五是健全規範性文件備案審查制度。經過各方面多年努力，各類法規、規章、司法解釋和規範性文件都已納入備案審查範圍；經審查，發現有違反憲法法律的，依法依規予以撤銷和糾正，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。

六是健全憲法解釋工作程序。

我們講依憲治國、依憲執政，同西方所謂「憲政」有著本質區別，不能把二者混為一談。當然，有關憲政問題的爭論之所以具有複雜性，是因為有些同志討論憲政是想加強憲法實施和監督，同時一些居心叵測的人則是想通過對「憲政」這一政治概念進行華麗的學術包裝，妄圖用西方那一套框住我們，把共產黨領導的社會主義國家打入「人治國家」甚至「專制國家」範疇。我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執政。總體上說，在當代，「憲政」這個概念是不適用的。我們是共產黨執政並長期執政，不能用所謂「憲政」架空共產黨的領導；不能渲染西方法治理念和法治模式，進而否定共產黨的領導。

（三）依法對若干重大問題和有關法律問題作出決定

全國人大常委會堅持從政治上把握，在大局下行動，大事要事敢於擔當、善於作為，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志。

一是依法及時妥善處理遼寧拉票賄選案的有關問題。常委會根據憲法精神和有關法律原則，作出創製性安排，及時妥善處理這一從未遇到過的特殊問題。十二屆全國人大常委會臨時召開第二十三次會議，審議通過了全國人大常委會代表資格審查委員會的報告，依法確定遼寧省45名拉票賄選的全國人大代表當選無效；審議通過了關於成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定，決定由籌備組代行省人大常委會部分職權，負責籌備遼寧省十二屆人大七次會議的相關事宜。

二是依法對香港基本法第一百零四條作出解釋。全國人大常委會主動釋法，明確該條規定的「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區」，既是該條規定的宣誓必須包含的法定內容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件；明確宣誓就職必須遵循的法定程序和內容；明確違反宣誓規定喪失就職資格的法律後果以及作出虛假宣誓或者違反誓言的法律責任。

三是依法作出關於開展國家監察體制改革試點工作的決定。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大決策。根據「凡屬重大改革都要於法有據」的精神，全國人大常委會審議通過了關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定。

四是堅持立法和改革決策相銜接、相統一。對與現行法律規定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先試的改革舉措，十二屆全國人大常委會按照法定程序先後作出17個有關改革試點的授權決定和相關決定決議，為改革提供法律支持和保障。

（四）加強對法律實施情況和「一府兩院」工作的監督

加強對法律實施情況的監督檢查。全國人大常委會進一步加大執法檢查力度，2015年、2016年檢查了12部法律的實施情況。委員長擔任執法檢查組組長，帶隊檢查，向常委會會議作執法檢查報告，形成了執法檢查「六個環節」的工作流程。

加強對「一府兩院」工作的監督。2014年，全國人大常委會全面修訂預演算法，強化了人大預算決算審查監督職責。2015年11月，中央辦公廳轉發了《關於改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》。

改進完善專題詢問工作。全國人大常委會著眼於加強人大監督工作，制定了《關於改進完善專題詢問工作的若干意見》。每年選擇若干重大問題開展專題詢問，積極回應社會關切，增強監督針對性和實效性。國務院領導同志到常委會作專項工作報告，參加全國人大常委會聯組會議，回答詢問、聽取意見，充分體現了政府對人大負責、受人大監督。

（五）推動地方人大工作完善發展

十二屆全國人大常委會注重加強同地方人大的工作聯繫和對地方人大的工作指導。近年來，重點抓了兩件大事。

一是賦予設區的市地方立法權。2015年修改立法法，賦予所有設區的市地方立法權。這些市的人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。這是完善立法體制、加強地方立法工作的重要舉措，有利於地方人大更好發揮作用。

二是加強縣鄉人大工作和建設。2015年6月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》。若干意見提出了一系列加強和改進的舉措。全國人大常委會及時修改了地方組織法、選舉法、代表法的相關規定。2015年9月，全國人大常委會辦公廳在北京召開加強縣鄉人大工作和建設座談會，張德江委員長在會上作了重要講話，李建國副委員長作了總結講話。今年6月19日，全國人大常委會辦公廳在北京召開推進縣鄉人大工作和建設經驗交流會，張德江委員長出席會議並作了重要講話，要求把黨中央關於人大制度和人大工作的重大決策部署進一步落細落實，推動縣鄉人大工作和建設再上新台階。省、自治區、直轄市也大都召開專門會議，出台相關文件，貫徹落實若干意見和有關法律精神。

（六）健全人大討論決定重大事項制度

討論決定重大事項，是人大的法定職權和重要工作。黨的十八屆三中全會決定明確提出：「健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出台前向本級人大報告。」不久前，黨中央通過了相關實施意見。這是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治的重要舉措，對於加強和改善黨的領導，推進科學決策、民主決策、依法決策，具有重要意義。各級黨委、人大和「一府兩院」要結合實際抓好貫徹落實，共同努力做好這項工作。關鍵是要切實加強黨對人大討論決定重大事項工作的領導，支持和保證人大及其常委會依法行使職權，形成加強改進工作、推動事業發展的合力。

（七）加強與全國人大代表的聯繫

密切同代表聯繫，是全國人大常委會著重抓的一項工作。本屆以來，分別建立了委員長會議組成人員、常委會委員聯繫代表制度，主要是聯繫基層一線的代表。完善代表聯繫人民群眾制度，推動健全工作平台和網路平台，暢通代表聯繫渠道。

（八）加強人民代表大會制度理論研究工作

2014年1月，人民代表大會制度理論研究會正式成立，張德江委員長在研究會成立大會上發表重要講話。成立研究會，是十二屆全國人大常委會加強人大制度理論研究、推動人大制度和人大工作完善發展的一項重要舉措。三年來，研究會工作和人大理論研究工作取得了積極進展。

四、堅持黨中央集中統一領導

人大工作和相關法治建設之所以能夠取得新發展新成效，關鍵在於以習近平同志為核心的黨中央堅強有力領導。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度和人大工作，有力地推動了人大制度和人大工作與時俱進、完善發展。習近平總書記多次就做好人大工作發表重要講話，提出明確要求。黨中央連續發出有關人大工作的重要文件。

習近平總書記連續三年主持中央政治局常委會會議，聽取包括全國人大常委會黨組在內的五大黨組彙報。會議強調：堅持黨的領導，首先是要堅持黨中央的集中統一領導。中央政治局常委會聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組彙報工作，是保證黨中央集中統一領導的制度性安排，意義十分重大，對全黨也具有十分重要的示範意義。黨的十八屆六中全會通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》就此作出明確規定，使之成為制度性安排。

全國人大常委會始終堅持黨中央的集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，切實增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。牢牢把握人大工作正確政治方向，保證黨的路線方針政策和黨中央決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執行。嚴格執行請示報告制度，人大工作中的重大問題和重要事項，及時向黨中央請示報告，依法按程序做好相關工作。

（本文根據時任全國人大常委會副秘書長、現任全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在3月31日湖南省十二屆人大常委會專題講座的講稿整理。文章刊發於《人民之友》第7期）