喬潤令：走在十字路口的中國縣域經濟

2017年7月13日，由賽迪顧問股份有限公司和新華社瞭望周刊社主辦的「2017百強縣創新發展論壇」在北京舉行。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令發表了主題演講。

以下為演講實錄：

喬潤令（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任）

首先非常感謝主辦方給我的邀請，給我一個機會給大家分享一下這個題目。

我今天和大家分享的題目是走在十字路口的縣域經濟。我要跟大家說的是的縣域經濟正處在一個加速分化的進程當中。所謂的分化已經成為目前縣域經濟的一個最突出的特徵。大家看自從進入新常態以來，的四大板塊加速分化，有的整體衰落，有的停滯不前，有的逆境崛起，非常地不同。

大家再看，縣域經濟發展的差距不是縮小了，而是繼續在拉大，東部和西北、南部和北部，我們所有的縣域經濟都在進行高度的分化。我們看經濟進入新常態以來，重結構、資源型、粗放式發展的西部、中部、北部地區的縣域經濟增長乏力，輕結構、市場導向、技術含量高的東南部縣域經濟持續地增長。再看縣域經濟的支柱小城鎮，縣域經濟這個空殼的支柱是小城鎮。大家看縣域經濟的支柱，財政收入的千強縣分化在持續地加速。東部地區佔了722家，中部和西部兩個加起來不足200家。縣域經濟的支柱，工業千強鎮也是在繼續分佈，東部724家，中部171家，西部不到100家。

縣域經濟的主體（小城鎮）在五大區域類型當中持續地分化，大家看東南沿海地區的小城鎮已經成為中小城市，一個比較中上等小城鎮的排名收入，比中西部一個縣甚至一個地級市的財政收入都多，這就是非常突出的特點。城市群內部的小城鎮正在轉型。

中部地區的小城鎮缺乏產業支撐，無法吸納農村勞動力就地轉移，如何發展面臨著全新的選擇。西部和東北地區的小城鎮人口在大規模地減少，經濟實力在大規模地萎縮，所以就沒人告訴你說，所有的小城鎮一定是發展的。

大家再看以往10年發展起來的資源型的強鎮，這個主要分佈在東北、內蒙古、山西、河北、陝西，煤炭價格高的時候日子過得非常風光，但是現在整體在下行。

五類小城鎮發展階段不同、發展水平不一、發展目標相左，發展能力相抵，昔日的兄弟現在根本坐不到一張桌子上，因為他們的目的、處境、要求都不一樣。這是我剛才講的第一點。持續高速分化，這是縣域經濟的第一大特點。

第二，我認為西部縣域經濟的發展，絕對不宜複製東部縣域經濟發展的成功經驗，我們看到了很多人都在複製，很多諮詢機構也在鼓吹，我覺得非常不妥。八十年前我們國家有一個著名的地理學家叫胡煥庸，他在的國土上畫了一條線，基本上的東南佔據了95%的人口，90%以上的經濟資源，整個西北部只有5%的人口。

關鍵還不在於他當年畫的，關鍵看現在，大家看八十年以後，其實這條線其實依然閃耀著真理的光輝（依然如此）。大家看經濟重心、人口重心依然在胡煥庸線的東南部。大家再看看經濟的流量、交通、份量整個仍然在東南部，整個大西北基本上很少。

我們的結論出來了。

第一，需要精準化的區域城鎮化政策。大家看遵循自然規律非常重要，縣域經濟不能大一統的政策一管到底，這是非常危險的，高度分化的縣域經濟需要因地制宜的不同區域政策，這是我一個很重要的觀點。

胡煥庸線給我們說明了什麼？西部不適宜大規模的人口發展，根本不適宜拿東部成功的工業化和城鎮化模式往西部複製，這是非常危險的。所以說無論西部大開發、絲綢之路經濟帶也好、新型城鎮化戰略、特色小鎮發展也好，最好不要挑戰胡煥庸線，因為經濟規律要符合生態規律，最好不要挑戰生態規律，我覺得這非常重要。

所以說這是我第二點的內容，西部的縣域經濟絕對不能複製東部的經驗，這是我的第二段話。

第三，我認為縣域經濟發展低成本的優勢已經喪失了，縣域行政配置的資源是最少的，我們都聽要發展這個、那個縣域，我請問哪兒有一所大學在縣域裡面，有一個科研機構在縣裡頭嗎？有最好的劇院、醫院、最好的融資機構在縣裡面嗎？根本就沒有，全在大城市。面對這個現實。

所以說我給大家看，有很多人特別喜歡說國外如何如何。大家看國外歐美國家的小城鎮和大城市法律上是完全平等的，這和我們完全不是一回事兒，是獨立自治的，資源是市場配置的。所以在國外大公司，美國75%的大學在小城鎮，國外的大公司什麼微軟、沃爾瑪都在小城鎮，在小城鎮發現不了一家500強的公司，因為他沒有高端資源，這個體制不一樣。

再看，縣域缺乏發展高科技、高知識、高價值產業所需要的高端資源，這是必須承認的現實。因為你和城市一樣，那差遠了，大家看我在這兒大體上羅列了一下，如果說十九大以後以創新發展的話，我覺得這個縣域經濟基本上沒什麼條件搞創新。大家看，基本上創新的資源都不在縣域經濟。

所以說這裡頭我們再多看一條，農民工與資本對未來的預期當中，縣域比小城鎮根本不在他的選擇之列。我們最近幾年搞新型城鎮化的評估，每年都搞。結果和我們的嘗試大相徑庭，農民工的流向全部是大城市，沒有往小城鎮流的，更沒有往縣域流的。將近三分之二的農民工倒向全是大城市，最少是地級市。所以說的所謂去庫存最大的房地產庫存在縣域和小城鎮，哪兒有城裡頭的房地產庫存大呢？根本沒有，所以說我們現在講結構性問題，這就是結構性問題。

在這兒我跟大家說的縣域及小城鎮已經失去了低成本發展的優勢，前二三十年，縣域和小城鎮發展靠的不是技術創新、國家投資，這兩個根本在縣域裡面沒有任何優勢，靠的是低成本。勞動力成本低、土地成本低、環保不付費，不就靠這三條嗎？現在這三條我跟大家說都不適用了。所以說依靠低成本、粗放式、外延擴張的縣域經濟發展模式，已經難以為繼。這是我講的第三節內容。

第四節內容大家看，市管縣體制的推行，縣域經濟發展的空間逐步被邊緣化，我們國家的憲法規定，我們是四級政府，省縣鄉加上中央一級是四級，是國際上一致的，大家翻開中華人民共和國憲法，這個是和國際上基本上是一致的。但是我們現行的體制和憲法是非一致的。1983年的時候，一直到1999年的時候，有過兩次重大的變革（中央發的文件），我們的治理機構變成了五級（這在世界上是最多的），大家為什麼說吃皇糧的多呢？它的一級一級的，其中原來虛設地區一級，那是一個派出機構，原來是虛設的，不是一個完全政府，做實了，做成地級市了。這個重大的變革對於縣域經濟是迎頭一擊。

大家再看，在所有的國外（除了之外的所有國外）基本長是縣市分治，沒有我們這個市管縣這個體制，200多個國家獨此一家。大家看把這二者合二為一，大家知道不知道？我給大家舉的城市有兩個概念：

概念一：城市的概念。

概念二：區域的概念。

比如說作為城市的概念，它的規劃主城區範圍大概就是幾百萬人口，但是作為行政概念它是幾千萬人口。所以你說重慶市三分之一的農民，你都解釋不了，你不是一個市嘛？哪兒來的農民，因為它是一個行政的概念，它有一個城市概念，還有一個行政概念。

所以說和國際的城市有兩個不同：

不同一：我們的城市概念和行政概念是合二為一的，而且我們城市概念有了行政概念以後，所有的縣都歸他管。

不同二：我們城市是有等級的。等級高的拿到的資源多，湖北省最牛的地方肯定是武漢市，武漢市等級最高，不會把公共資源給縣級市的，因為你的等級在他之下嘛。

再看這個裡頭有一些問題，我就不說了，大家看市和縣根據我們的研究，有合作也有競爭。在很多時候競爭還大於合作。大家看開發區的規模，因為多少資源是從上到下分配的，所以說地級市是管縣的，所以說很多資源就截流了。大家看許多資源都由行政權利配置的情況下，市與縣發展機會就不平等了。發展要素的分配也是不均衡的，誰有權利，誰的發展機會多，誰的發展空間大，這是的真理，你教科書上肯定看不到，在的縣市肯定是這樣。

再看地級市利用行政權力汲取縣域資源，這個是常態，這個大家都知道，各個省都有這種情況。無論是河北還是湖北，無論是東北還是什麼河南，都一樣的。這種情況非常地嚴重，所以說在各地流傳的話叫做市管縣變成了市瓜縣、市卡縣（富了地級市、窮了下轄縣），這個情況在我們國家非常普遍。

大家再看，我舉一個浙江，大家都在總結浙江經驗，說浙江小鎮搞得好，想複製。我跟大家說你根本複製不了，只有一個省管縣的體制就叫浙江省。浙江為什麼小城鎮高度發展，浙江的縣域經濟為什麼發達，就是這個體制的結果。2009年國家也搞了一個改革叫做省管縣的改革，跟大家說阻力非常大，阻力主要來自於地級市。到現在這個事兒好像不了了之了，在座的縣委書記肯定不知道這個事兒，這個是當年很大的一個政策。

所以說雖然都是政府，涉及到利益瓜分的時候，改革難度之大難於上青天。我在這兒的結論出來了，逐步被邊緣化的縣域經濟。大家看我在這兒可能說一句話有很多人不是很舒服，但是是事實。現在的百強縣如果從九十年代看，一流的縣都不在了。大家知道不知道，一流的縣都變成區了，所以說二三流的縣現在在百強縣上晃來晃去，戴了個紅花好像挺牛，其實已經是二流了，因為一流的都變成了區了，這就是市管縣體制的直接後果。

包括大家知道北京原來的通州很厲害，九十年代、八十年代百強縣全知名的，早就是區了，上海的嘉定、南匯，我居然聽有一個專家學者說，廣東的縣域經濟不行了，我說你這號稱研究縣域經濟的，廣東的縣域經濟在我們國家是最牛的，只不過他的好縣都變成了區了而已，你的統計是不科學的。

大家看南海、順德、吳江包括杭州的蕭山，全部是區，這是當年一流的縣，這些縣富可敵國非常厲害。如果他們在，哪兒有現在的百強縣，前十名都是他們的，所以說這是一個特別突出的問題，你不研究這個東西你也不知道怎麼回事兒。

第四，大家說你的縣域經濟不行了，誰行？我跟你說大城市行。由於創新引領，大城市已經成為國家最重要的創新平台，靠小城鎮想支撐的工業化和創新，我覺得這肯定不行的。大家看我們國家城市的數量我就不要說了，我有這麼一個數據。消費的80%以上、投資的80%以上、創新活動發生的80%以上全部在城市，沒有在小城鎮、更沒有在縣域。進入的世界500強，所有的全部都在大城市，沒有一個是在縣級市，這也不可能，地級市我們都沒有查到，全是大城市。

如果是靠創新發展的話，需要創新的大家都知道，資源、平台、機會、人才、國際合作……幾乎全部在大城市，請問哪兒有縣域的優勢呢？哪個是縣域的優勢，請你告訴我，我還沒有看出來。

我剛才舉一個例子，城市，所有的東西，基本上的東西都在城市化裡面，已經成為集聚人口、資源、產業最大的平台。我在這兒用十年中部地區城市發展的一些數據來說明問題，大家看就在這十多年來，這個紅的是省會城市，這個黑色的是全省的平均數，戶籍農民進程的數量，大家看，全是大城市、全是省會城市，所以說這是非常突出的。

再看看歐美國家，OECD國家大都市區占所在國總人口的一半，大家看看美國、巴黎、倫敦、布達佩斯，所有三分之一以上的經濟全部在大城市，沒有在小城鎮的（更沒有在縣域的）。大家看日本三大都市圈集中了將近70%的人口、70%的GDP，所以說小城鎮在世界主要國家的城鎮化和工業化中是一個小角色，我是搞小城鎮的，我對小城鎮也挺偏愛的。但是數據告訴我偏愛不等於理性，事實不是這樣的。

再看，已經進入了大城市主導發展的新階段，不是縣域也不是小城鎮，是大城市。大家看基本上大家回憶一下，年增長最快的、份額最重的、投資最大的、人口最集聚的是什麼地方？中部的十個大城市，全部是省會城市，你去看看合肥、武漢、成都、鄭州，高速增長。

我們再看，這是結論了，十九大以後靠創新發展，我們不要想象靠農民工去創新發展，與世界競爭一定是大城市的平台，高科技的平台、高素質人才的競爭。所以說這一招我想一定要搞清楚。

那麼怎麼辦呢？我說一下讓大家支持縣域經濟怎麼不行了，行啊，縣域經濟非常行，因為大家說的都不少了，我就不多說了。我這兒說說我的觀點。

我認為的縣域經濟需要因地制宜差異化發展。

第一，我們認為大一統的政策絕對不行了，創新首先是政策的創新，不要老覺得創新是技術創新，政策發展模式這都是創新。這個非常重要，我認為的縣域經濟分為四大類型：

類型一：為大城市服務的類型，就是在城市群當中的縣域。

類型二：中西部的工業發展型。

類型三：農業糧食發展型。

類型四：西部生態特色經濟型。

大家看的縣域經濟2000多個縣可以用這四種類型加以區分。

第一類，為大城市服務的縣域經濟，其實就是傍大款，利用大城市的資源服務於大城市，與大城市形成功能互補的格局，比如說京津冀周邊很多的河北的這些縣域都如此。

第二類，中西部地區有一大批是屬於傳統工業化比較強的縣，走工業化、城鎮化的城市經濟的發展道路。

第三類，農業大縣、糧食大縣就生產糧食，不要發展污染型企業，國家的糧補和轉移支付大規模地給它，讓它整個的公共服務水平和關聯的收入不低於平均數，就解決這個問題。

第四類，西部發展特色小鎮保護生態限制人口。