【反洗錢】國際反洗錢工作的監管標準與發展推演

《金卡生活》雜誌

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編者按

隨著互聯網金融的迅速發展以及參與全球金融程度的日趨加深，經濟地位已經成為不可忽視的存在。在瑞士洛桑管理學院發布的《2017年度世界競爭力報告》中，在「經濟表現」中高居全球第二位，在該競爭力因素下的「內部經濟」和「就業」兩項分指數中更是排名全球首位。

同時，各種新型互聯網支付和資金轉移工具的迭代更新也以迅雷不及掩耳的速度出現，加上全球違規資本流動日益增多，以及資本跨境流動日趨頻繁，一些破壞金融秩序的違法行為開始露出端倪。據國際貨幣基金組織統計，全球每年非法洗錢的數額約佔世界各國GDP總和的2%到5%，大約在1.5萬億至3萬億美元之間，且以每年1000億美元的速度遞增。

在此情況下，2017年監管部門開始組合「出拳」，從2016年底人民銀行發布《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》(人民銀行令〔2016〕第3號），到今年2月召開的反洗錢工作會議，以及4月份中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過的《關於完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》，還有5月19日六部委發布的《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調查管理辦法》，再到人民銀行下發銀髮【2017】108號《義務機構反洗錢交易監測標準建設工作指引》……短短半年，從銀行到非銀行支付機構，從金融機構到義務機構，從居民到非居民，監管機構盯牢了非法洗錢，從監管監測手段入手，以法律法規限制，組合拳法接踵而來，勢必要加強對各類資金流動來源和渠道的甄別，規範資金流轉渠道，將還「未洗」之錢扼殺在「盆」中。

我們將從國際和國內兩個大的視角出發，從反洗錢監管標準、發展推演、工作機制、虛擬貨幣監管等細節切入，與讀者共饗。

20世紀70年代以來，洗錢犯罪活動迅速蔓延，嚴重威脅世界各國安全和全球經濟發展。有效遏制並嚴厲打擊洗錢，維護世界安全和發展，成為世界各國的共同願望和承諾。金融機構承擔著社會資金存儲、融通和轉移等職能，對社會經濟發展起著重要的促進作用。與此同時，也容易被洗錢犯罪分子利用，以看似正常的金融交易作掩護，改變犯罪收益的資金形態或轉移犯罪資金，企圖將非法來源資金合法化。1986年，美國頒布的《洗錢控制法》收錄在美國法典第18篇第1956條和第1957條，該法是世界上首部將洗錢定為犯罪的法律。本文介紹了國際反洗錢活動的合規標準，回顧了30年來國際反洗錢領域的發展，旨在為反洗錢工作開展提供借鑒與思路。

國際反洗錢活動合規標準

洗錢是對犯罪所得進行處理並掩飾其非法來源，以期將犯罪所得用於合法或非法活動。簡而言之，洗錢就是將非法所得「洗白」的過程。根據反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force，下稱FATF）所述，非法銷售武器、販賣毒品、走私和其他有組織犯罪活動都能產生巨額收益。

《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》（又稱《巴勒莫公約》）（2000）第六條，將洗錢定義為：明知財產為犯罪所得，為隱瞞或掩飾該財產的非法來源，或為協助任何參與實施上游犯罪者逃避其行為的法律後果，而轉換或轉讓財產；明知財產為犯罪所得而隱瞞或掩飾該財產的真實性質、來源、所在地、處置、轉移、所有權或有關的權利；在得到財產時，明知其為犯罪所得或從參與犯罪中所得而仍獲取、佔有或使用。

在洗錢定義中，「明知」是一個重要概念。FATF反洗錢和反恐怖融資40項建議，以及歐盟關於防止利用金融系統進行洗錢和恐怖融資活動的第3號指令均明確指出，構成洗錢犯罪要件的「故意」和「明知」包括從「客觀實際情況」推定出的心理狀態。許多司法管轄區均在洗錢案件中適用「有意忽視」（willful blindness）這一法律原則。這些地區的法院將「有意忽視」定義為「有意迴避明知的事實」或者「故意放任」，「有意忽視」即等同於切實明知資金的非法來源或洗錢交易中客戶的意圖。

人民銀行《金融機構反洗錢規定》（2003）將洗錢定義為將毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的違法所得及其產生的收益，通過各種手段掩飾、隱瞞其來源和性質，使其在形式上合法化的行為。

反洗錢活動合規標準

一是金融行動特別工作組。1989年，七國集團在法國巴黎舉行的年度經濟峰會上發起成立FATF，反洗錢領域的國際合作自此開始提速，此後這一跨國組織開始協調合作，共同打擊國際洗錢犯罪活動。FATF最初被稱為七國集團金融行動特別工作組，如今已成為向世界各國政府提供反洗錢指導的先鋒力量。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）也為這一領域提供了重要的新觀點。FATF使全球銀行傳統經營模式發生了巨變，也推動了各國法律和政府運行模式的轉變。

FATF關注的重點任務包括以下兩個方面：一是在全球範圍內傳播反洗錢信息，該組織基於成員的擴展來推進全球反洗錢融資活動網路的建立，促進世界各地區域性反洗錢組織的發展以及與其他國際組織的合作；二是對FATF成員對其建議的執行情況進行監控。對執行情況的監控主要有兩種方法，一種方法是年度自我評估，即各成員國按照要求就FATF對其建議的合規情況填寫詳細的標準問卷，這些信息經過匯總和分析之後，成為評估各獨立成員國和成員組織建議執行總體水平的基礎；另一種方法是更為詳細的相互評估程序，各成員國接受由FATF其他成員派出的三位或六位法律、金融和執法領域專家進行的現場檢查，這些專家將撰寫報告，對被評估成員推行有效反洗錢制度的進展情況進行評估，同時指出仍需進一步完善的領域。FATF起初無權對不合作成員國進行罰款或處罰，然而1996年其制定的「同伴壓力漸進遞增法」政策，結束了對不合作成員國無權處罰的歷史，土耳其成為首個接受「同伴壓力漸進遞增法」政策處理的FATF成員，原因是該政策實施后，土耳其仍未將洗錢定為犯罪，FATF向全球金融機構發出警示后一個月，土耳其就頒布了該國的反洗錢法。

40項建議於1990年首次發布，分別於1996年、2003年和2012年進行了三次修訂，FATF還發布了一系列旨在明確特定建議的適用方式並提供額外指導的解釋性說明。40項建議的重要內容包括：風險為本的方法、指定的犯罪類型、恐怖融資和擴散融資、明知和刑事責任、客戶盡職調查措施、針對特定客戶和活動的額外客戶盡職調查、可疑交易報告、行業覆蓋範圍、法人和法律安排的透明度和受益所有權、主管當局的權力和責任、國際合作等。2001年「9·11事件」發生后，FATF又發布了反恐怖融資活動9項特別建議，前8項特別建議於2001年10月獲得通過，第9項特別建議於2004年10月獲得通過，2012年的修訂版本將9項特別建議全部納入40項建議中。

自1989年FATF創立以來，一直採用五年制的委託許可權。自2004年起，其成員將該組織的委託許可權延長至創紀錄的八年，下一存續期至2020年末，這預示著FATF有可能成為全球洗錢和恐怖融資活動控制方面的永久性機構。

二是巴塞爾銀行監管委員會。巴塞爾銀行監管委員會由十國集團的中央銀行行長於1974年組建，旨在全球範圍內推行完善的銀行監管標準。1988年，巴塞爾委員會發布了「防止犯罪分子利用銀行系統洗錢」的原則聲明，承認金融部門可能被犯罪分子濫用。1997年，巴塞爾委員會發布了「有效銀行監管的核心原則」，為全球監管當局提供了基本的參考依據，該指南敦促各國採納FATF40項建議。

三是歐洲聯盟反洗錢指令。1991年以來，歐洲理事會共通過了3號指令。第1號為「歐盟關於防止利用金融系統進行洗錢」的指令，該指令要求歐盟成員國取得具體的成果，在必要時修改國內法律，通過立法來防止其國內金融系統被用於洗錢活動。第1號指令比巴塞爾銀行監管委員會和FATF等組織發布的自願性標準更具分量，但只局限於歐盟成員，不適用於歐盟成員以外的其他國家。此外，該指令僅適用於1988年《維也納公約》中所確定的毒品走私方面的洗錢活動，但鼓勵成員國將上游犯罪擴展到其他形式的犯罪。

2001年，歐盟通過第2號指令，要求各成員國在轄內實施更為嚴格的反洗錢控制措施。第2號指令的主要特徵有：一是將範圍進行延伸，除毒品走私外，還涉及包括違背歐共體金融利益的腐敗和詐騙犯罪在內的一切重罪；二是明確將貨幣兌換所和匯款機構納入反洗錢監管範圍；三是拓寬了接受其約束的行業與職業範圍，指令覆蓋的人員包括審計師、外部會計師、稅務顧問、房地產經紀商、公證員以及法律專業人士。由於第2號指令適用於全球多個重要金融中心，其影響超越了FATF等組織發布的類似標準，成為反洗錢領域的一大飛躍。

2005年，歐盟通過了「關於防止利用金融系統進行洗錢和恐怖融資活動」的第3號指令，該指令與FATF反洗錢建議同步，與第2號指令的不同之處在於，一是適用範圍增加了信託和公司服務提供商，二是涵蓋了所有現金交易額超過1.5萬歐元的商品經銷商，三是將某些保險中介納入金融機構的定義中。

四是區域性國際行動組織。目前，全球共有8個類似FATF的區域性組織和FATF准成員，其形式與職能與FATF相同，一些FATF成員國也是此類組織的成員。這8個區域性國際行動組織是亞太反洗錢工作組（APG）、加勒比地區金融行動特別工作組（CFATF）、歐洲理事會評估反洗錢措施特設專家委員會（MONEYVAL）、東南非反洗錢工作組（ESAAMLG）、歐亞反洗錢與反恐怖融資活動工作組（EAG）、南美洲反洗錢金融行動特別工作組（SAFATF）、西非政府間反洗錢行動工作組（GIABA）和中東與北非反洗錢金融行動特別工作組（MENAFATF）。

五是其他反洗錢行動組織。全球有一定影響力的反洗錢行動組織還有美洲國家組織（OAS）：美洲藥物濫用管制委員會內設反洗錢機構（CICAD-AMLU）、金融情報機構埃格蒙特集團（EG）、沃爾夫斯堡集團、世界銀行和國際貨幣基金組織、聯合財富情報組（JFIU）等。

其他倡導反洗錢和反恐怖融資活動的國際性組織還有非洲發展銀行、亞洲發展銀行、英聯邦秘書處、歐洲復興開發銀行（EBRD）、歐洲中央銀行（ECB）、歐洲刑警組織（Europol）、美洲開發銀行（IADB）、國際刑警組織（Interpol）、國際證券事務監察委員會組織（IOSCO）、離岸銀行監管者組織（OGBS）、世界海關組織（WCO）等。我們對國際和地區性反洗錢組織機構有關情況進行了匯總，見表1。

國際反洗錢領域發展推演

受政治、經濟、軍事等多重因素影響，國際反洗錢形勢發生了深刻而複雜的變化。尤其是「9·11事件」后，各國加大對跨境洗錢的司法管轄力度。隨著聯合國安理會、FATF、美國等國際機構和國家的決議、特別建議和法案的密集出台和實施，反洗錢領域的國際合作再次被提速。我們匯總了30年來國際反洗錢領域的重要進展，見表2。

近年來，進一步加大對境內外反洗錢標準和反洗錢跨境監管問題的研究力度，反洗錢監管取得了長足發展，但在發展的同時還面臨著一些困難。例如，互聯網金融業態增加了反洗錢監管難度、現行工作機制難以適應新形勢下反洗錢工作要求、部分從業機構對反洗錢工作重要性缺乏深刻認識等，這些都不利於反洗錢工作的開展。應深入研究國際反洗錢工作機制標準，進一步加強國際交流與合作，完善相關立法，健全有關機制，推動國內反洗錢工作健康發展。