專家解讀放開發用電計劃：不破不立，電力市場化改革開啟加速模式

隨著《關於有序放開發用電計劃的通知》的印發，本輪電力市場化改革將開啟加速模式。伴隨發用電計劃的不斷縮減，市場化交易規模勢必進一步擴大，打破市場壁壘、建立競爭充分、開放有序、健康發展的電力市場體系已呈不可逆轉之勢。

文丨 凡鵬飛、李嶸

電力規劃設計總院政策研究室

放開發用電計劃是擴大電力市場化交易規模、建立現代電力市場秩序的基礎條件和必要前提。

中發9號文件發布以來，電力市場化交易規模實現突破性增長。2016年，全國包括省內直接交易在內的市場化交易電量突破1萬億千瓦時，佔全社會用電量19%。其中，省內直接交易電量接近8000億千瓦時，同比增長85%，為電力用戶釋放了大量改革紅利。

為穩妥有序推進發用電計劃放開，不斷擴大市場化交易規模，進一步釋放改革紅利，2017年3月29日，國家發展改革委和國家能源局聯合印發《關於有序放開發用電計劃的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》對於貫徹中發9號文件精神、落實電力體制改革配套文件要求、促進電力行業供給側結構性改革將發揮重要的推動作用。

《通知》對十個方面的事項做出了安排，主要涵蓋三方面實質性內容：

• 一是在縮減計劃電量、擴大市場化交易電量上，重點體現「四個有序」；

• 二是在落實優先發電制度上，重點實現「五個明確」；

• 三是在落實優先購電制度的基礎上，重點實現「三個引導」。

上述三方面的政策機制設計，注重運用有機聯繫、整體設計的系統思維，也體現了「有序過渡」、「差別對待」和「規範引導」的政策制定理念。

一

在縮減計劃電量、擴大市場化交易電量的系列政策設計上重點體現「四個有序」。

實現電力電量平衡從以計劃手段為主到以市場手段為主的平穩過渡，是新一輪電力體制改革明確的方向。為實現過渡過程平穩有序，《通知》進一步明確以下事項：

一是設定年度燃煤機組發電小時數最高上限體現「有序」。

《通知》明確，簽訂的發購電協議（合同）只要不超過當地省域年度燃煤機組發電小時數最高上限，由電網企業保障執行。主要考慮是，通過設置最高上限，在一定程度上可避免出現一些燃煤發電企業發電利用小時數過高，而另一些燃煤發電企業利用小時數過低造成經營困難的問題。這種政策設計重視在市場效率發揮過程中，兼顧市場主體的生存權益，具有鮮明的過渡時期特徵，也是改革「底線思維」的具體應用。

二是燃煤發電企業計劃電量逐年縮減體現「有序」。

《通知》提出，2017年火電計劃電量在上年火電計劃利用小時數的基礎上縮減至少20%的原則，也提出2018年以後計劃發電量比例要配合用電量放開逐年減少的原則。筆者預計，到「十三五」末，除保留必要的公益性、調節性發電計劃外，煤電發電計劃將全部放開。

三是新核准發電機組不再安排發電計劃體現「有序」。

與此前公開徵求意見的版本不同，正式印發的《通知》明確，中發9號文件頒布（2015年3月15日）后核准的煤電機組，原則上不再安排發電計劃。

近年來，受經濟發展進入新常態、用電增速放緩等因素影響，煤電利用小時數持續下降，電力產能過剩風險日趨顯現。然而，2016年，煤電項目依然慣性投產，煤電裝機增長近4300萬千瓦。與此同時，還有一些發電企業仍存在盲目投資的衝動，一些地方仍將新建煤電項目視為拉動投資的重要手段。

此次《通知》明確對新核准的煤電機組不安排發電計劃，可望有效抑制地方政府和發電企業的投資衝動，引導發電企業在落實市場消納空間的基礎上作出合理的投資決策，因此，此舉是通過市場化手段實現煤電去產能的重要舉措，具有重大意義。

四是跨省跨區送售電計劃放開體現「有序」。

對於跨省跨區送受電，《通知》分為既有清潔能源發電機組、既有煤電機組、新核准清潔能源發電機組、新核准煤電發電機組四大類，分別制定放開措施。

① 既有跨省跨區清潔能源發電機組，實行「保量議價」，通過優先發電計劃重點「保量」，避免因放開發用電計劃導致符合國家戰略的跨省跨區清潔能源消納困難，價格則由送受雙方平等協商或市場化交易確定，並鼓勵通過轉化為中長期合同的方式落實。計劃電量以外的增送部分「量」和「價」都不保，參與受端市場化競價；

② 既有跨省跨區煤電機組，視同受電地區機組同步推進市場化，體現了對送受雙方煤電機組的公平性。但對歷史形成統一分配電量的煤電機組，發電計劃放開比例為受電地區的一半，說明送電地區發電計劃放開的速度還是比受電地區要慢。筆者認為，政策制定部門應該是考慮到現有煤電基地外送是國家「西電東送」戰略的一部分，已建成的送電通道利用率也不宜過低，從而採取的過渡性措施，體現了「有序放開」的原則；

③ 新核准的跨省跨區清潔能源發電機組市場化形成價格部分應逐步擴大，意味著在清潔能源補貼越來越困難的情況下，國家將把清潔能源逐步推向市場，倒逼清潔能源企業降低成本，提升價格競爭力；

④ 與既有的煤電機組類似，新核准的跨省跨區煤電機組發電計劃放開比例是受電地區一半，同樣屬於考慮「有序放開」原則的過渡性措施。

二

在落實優先發電制度上，重點體現了「五個明確」

《通知》按照差異化原則，進一步明確了落實優先發電制度的具體舉措，主要包括：

一是明確了優先發電計劃電量的範圍和確定原則。

《通知》進一步明確，規劃內風電、太陽能發電、核電機組，水電機組、熱電聯產機組的優先發電計劃電量分別根據機組的技術經濟特性，按照差異化原則確定。

二是明確了優先發電計劃電量的價格形成方式。

優先發電計劃電量的價格既可以執行政府定價，也可通過市場化方式形成，二者比例根據電源特性和供需形勢等因素確定。

三是明確了對落實保障性收購政策存在困難地區的具體要求。

一要商請國家發展改革委、國際能源局同意；二要研究制定確保可再生能源發電保障小時數逐年增加的解決措施。

四是明確優先發電計劃指標轉讓的實現方式。

首先，優先發電計劃指標轉讓須滿足三個條件：屬於市場化方式確定價格的計劃電量；不能實現簽約；指標只能轉讓給其他優先發電機組。其次，轉讓可在本地進行，也可跨省跨區開展。最後，對於無法轉讓的，由電網企業購買，價格參考本地同類型機組購電價格，產生的盈餘計入本地輸配電價平衡賬戶。

五是明確了可再生能源發電機組合規性核查機制。

由地方主管部門會同能源局派出機構開展核查，主要核查符合規劃情況和符合國家規定程序的情況。經查確定為違規機組的，不允許併網運行，並要納入行業信用監管黑名單。

三

一是引導購電主體加快參與市場交易。

一方面，《通知》要求各地要加快放開無議價能力用戶以外的購電主體參與市場交易，具備條件的地區可擴大電力用戶放開範圍，不受電壓等級限制；另一方面，一旦參與直接交易，應全電量參與交易，政府不再下達用電計劃。

二是引導電力用戶積极參与市場交易。

首先，新增大工業用戶應通過簽訂電力直接交易協議保障供電，鼓勵其他新增用戶參與電力直接交易；其次，提出要加強培育電力用戶參與市場的意識，爭取兩年內實現直接交易雙方發用電曲線實時對應。第三，參與市場交易電力用戶不再執行目錄電價；最後，通過保底價格機制倒逼用戶積极參与市場，即已參加市場交易用戶又退出的，保底價格在電力用戶繳納輸配電價的基礎上，按照政府核定的居民電價的1.2-2倍執行。

一方面，售電公司可視同大用戶與發電企業開展電力直接交易；另一方面售電公司可代理中小用戶參與直接交易。這就為2017年進一步加快售電側改革，充分發揮售電公司這一新興市場主體的作用奠定了政策基礎。

筆者相信，隨著《通知》的印發，本輪電力市場化改革將開啟加速模式。伴隨發用電計劃的不斷縮減，市場化交易規模勢必進一步擴大，打破市場壁壘、建立競爭充分、開放有序、健康發展的電力市場體系已呈不可逆轉之勢，電力體制改革降低企業成本、優化資源配置的改革紅利將進一步釋放，市場化終將成為推動電力生產和消費革命的決定性力量。

END