保障東盟糧食安全： 「自給自足」,還是區域一體化？

為確保東盟地區的糧食安全，東盟經濟共同體不斷致力於統一糧食安全標準、改善糧食生產基礎設施、促進糧食貿易發展，以及採用現代化的、可持續性的農業操作規範。只要各項工作落實到位，廣大東盟國家的農業生產者、農產品消費者及其他利益相關者們，有望從中受益。

自東盟成立以來，糧食安全一直被列為東盟發展議程中的一項重要內容。2007~2008 年，糧食危機席捲全球；為此，東盟國家相應地提高了對糧食安全的重視程度。2015年，東盟經濟共同體正式成立，推進了東盟區域一體化進程，成為東盟有史以來最為重要的里程碑。為保障東盟區域內的糧食安全，東盟經濟共同體不斷致力於統一糧食安全標準、改善糧食生產基礎設施、促進糧食貿易發展，以及採用現代化的、可持續性的農業操作規範。只要各項工作落實到位，廣大東盟國家的農業生產者、農產品消費者及其他利益相關者們，有望從中受益。

然而，實現東盟糧食系統一體化，並非一帆風順。目前，一些東盟國家仍採取貿易保護措施，以保護本國農業免受國際市場波動的衝擊；同時，放棄參與區域內的糧食貿易，並出於國家戰略的考慮，優先發展本國農業生產。

糧食貿易不活躍

2007~2008 年的全球糧食價格危機，令人印象深刻：在短短的 6 個月內，大米價格增加兩倍多。世界主要大米出口國紛紛以滿足國內市場需求為由，縮減或考慮縮減出口量，導致世界大米價格持續攀升，引發了世界各地區的糧食進口國對糧食短缺的恐慌。長期以來，以印尼、菲律賓和馬來西亞為代表的大米進口國信不過國際市場；同時，對擴大糧食供應的區域性戰略持懷疑態度。

這些國家對糧食貿易所採取的態度，遵循了一個邏輯：只要不依賴糧食進口，人們的生活就不會受到危及糧食安全的、不可控的市場價格波動的影響。此外，這些國家還採取了一些政治措施，迎合了人們對優先發展本國經濟、維持本國農民生計的訴求。

但重點發展糧食自給自足的弊端是，東盟各國有可能錯失商機，在糧食危機面前更加不堪一擊。對於那些著力實現糧食自給自足的東盟國家而言，由於種植其他農作物更有利可圖，鮮有農民願意繼續種植水稻；東盟各國出台的一系列敦促本國農民種植水稻的農業政策，會把農民置於農業產業價值鏈的末端，讓他們的日常生活難以為繼。另外，東盟各國迫切需要轉變以農業為主導的經濟發展模式，但這些農業政策卻可能阻礙東盟各國經濟體制改革的進程。促進東盟地區非農勞動力的轉移，對區域經濟發展與進步至關重要。然而，實施糧食自給自足戰略，往往與東盟的區域發展目標背道而馳。

對東盟國家來說，不參與區域糧食貿易，將導致農產品種植的經濟收益、生態效益下降，且水稻種植也會受到嚴重影響。在這個過程中，如果東盟國家堅持走糧食自給自足之路，最終會導致土壤品質惡化、水資源枯竭。所以，與其發展國內糧食生產，不如進口國外糧食。

可以看到，目前，實行糧食自給自足的政策，並未激發東盟各國國內糧食市場供應的活力。減少糧食貿易往來，破壞了東盟各成員國之間的商業聯繫、商機共享，不利於應對突如其來的、影響範圍較廣的糧食短缺。由於東盟各國過度依賴於國內糧食供應，糧食減產和重大自然災害對糧食供應的負面影響，越發凸顯。

加強區域糧食安全合作

對有些東盟國家而言，保障國家糧食安全不能僅局限於糧食自給自足。要想讓他們共同構建區域一體化的糧食市場體系，必須設計一個具有吸引力的可行之策。對東盟經濟共同體及其他東盟一體化機制來說，這就意味著，只有打造一個穩健的糧食供應市場，才能提振東盟各國對糧食貿易的信心。其中，建立戰略性大米儲備庫是可行之策；然而，這一措施也不盡如人意。

在《東盟 10+3 大米緊急儲備協議》框架下，在遇到緊急情況時，各締約國承諾為其他糧食緊缺的締約國提供糧食補給。此處的「緊急狀況」是指糧食緊缺的締約國無法通過常規的糧食流通渠道滿足其國內的大米市場需求。《東盟10+3 大米緊急儲備協議》旨在應對影響糧食供應的自然災害和其他突發事件。根據該協議，可通過建立大米儲備庫來解決糧食短缺問題。

建立大米儲備庫所面臨的挑戰和局限是：儲存成本昂貴、運輸損耗大、儲備庫利用率低，以及糧食安全難以保證。尤其是，如果政局不穩或後勤保障不利，儲備大米的及時調撥將會受到影響。

即便如此，《東盟 10+3 大米緊急儲備協議》仍不失為保障東盟地區糧食安全的一項積極舉措。從傳統意義上來說，糧食儲存是國家政策性項目，且相關信息對外保密，因此有可能引發糧食價格扭曲。如果一個國家為了滿足國內糧食市場需求而興建秘密糧庫，那麼未來將有可能因市場行情、糧食增產、倉庫周轉等諸多因素而面臨去庫存的壓力；在這期間，糧食市場的波動性將會加大。因此，建設區域性糧食儲備庫、實現信息透明化，反倒有可能增強東盟地區的大米消費國、大米消費共同體對糧食安全的信心——一旦發生突發事件，糧食安全可以得到保障。

對東盟國家而言，既要著力提高東盟國家農民的生活水準，又要實施《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區糧食安全戰略行動計劃》，以保障東盟地區的糧食安全。這些政策「組合拳」涵蓋了多個層面，其中包括「推動農產品、農業投入品市場和貿易發展。」目前，雖然《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區糧食安全戰略行動計劃》對保障東盟糧食市場的安全所產生的積極影響有限，但隨著東盟經濟共同體進程的穩步前進，東盟出台的區域糧食安全規劃將會發揮實質性作用。

向東盟經濟共同體靠攏

東盟經濟共同體整合了一系列具有針對性、普遍適用性的政策，以拓展東盟地區糧食產業價值鏈。通過精準施策，著力降低東盟地區大米進口國的自給自足程度，從而贏得東盟地區大米出口國的出口保證。2007~2008年的全球糧食危機是在糧食出口限制等政策的影響下爆發的，因此，要放寬「大米出口限制」，並鼓勵更多私營部門參與國家壟斷性強的糧食產業。

從更廣義的角度來說，東盟經濟共同體致力於打造更具可持續性的糧食系統和農產品系統；通過加強務實合作和政策研究，鼓勵種植與生態發展相適應的特色農產品，緩解東盟地區的環境壓力。

然而，保障糧食安全，不能只依靠東盟經濟共同體，還要讓傾向於加強糧食行業合作的區域利益相關者共同參與。保障糧食安全、提高農民生活水平，既能滿足東盟各國人民的日常需求，又符合東盟社會利益和政治核心利益的需要；因此，無論從情感層面還是從政治層面來說，保障糧食安全，牽動著東盟各國人民的神經。

東盟經濟共同體需要制定切實可行的糧食政策，逐步整合糧食產業，推動東盟邁入糧食安全有所保障、糧食相關行業充滿商機的新發展階段。搭上東盟經濟共同體這趟「順風車」，有利於保障東盟地區的糧食安全。

·作者系美國亞洲協會政策研究所的亞洲可持續發展課題負責人，其研究方 向包括環境保護合作、資源合理開發和國際氣候變化政策等。

許志亮 編譯

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