聚焦｜韓文軒：煤電過剩是市場和計劃雙重失靈下的資源錯配

當前，燃煤發電行業產能過剩問題比較嚴重，未來在控制煤電行業過快增長方面也面臨極大的壓力。燃煤發電行業產能過剩是市場和計劃雙重失靈情況下的資源錯配，是能夠估算的直接經濟損失。這種產能過剩加劇了整體金融風險，增加了社會負擔，並造成了比較嚴重的國有資產流失。必須標本兼治，全面加強組織領導，科學評估並實施責任追究措施，加快推進電力行業綜合性改革。

一、燃煤發電行業產能過剩問題的產生及影響

1.產能過剩是資源錯配並能夠計算的直接經濟損失。

產能過剩是一種資源錯配。這種產能的過剩可能不應該在經濟或產業周期上找原因。但可以肯定的是，在燃煤發電行業嚴重產能過剩並且存在加速跡象情況下，市場機制和計劃手段同時失靈，導致大量資源在地區和行業間錯配。這種錯配給國民經濟的健康發展造成了極大的損害。如果把這些資源配置到更為需要的民生工程或產業，就會解決經濟發展中許多棘手的問題。

近幾年，燃煤發電裝機發展過快，已經造成了比較嚴重的產能過剩。如果按燃煤發電標準利用小時5500計算，總體產能至少過剩25%，利用率不到四分之三，局部地區更為嚴重，而且在「十三五」期間難以改觀。這實際是一個長期過剩的問題，不是機構研究報告所判斷的短期相對過剩的問題。

這種短期相對過剩的判斷，是對總體燃煤發電裝機長期過剩嚴重性認識不足，這個矛盾是掩蓋不住的。如果按燃煤發電裝機2.5億千瓦估算，工程造價保守估計單位千瓦造價4000元，1萬億元左右的投資沉澱或閑置或浪費，可能比較驚人，即使5000億元也是讓人難以接受。「十三五」期間，為了控制燃煤發電裝機的過快增長，還要停建緩建的項目達2.7億千瓦之多，這些項目也都不同程度投入了人力物力。如果從這些閑置資產的投入拉動的經濟增長的角度，虛增的GDP可能更為驚人。

2.產能過剩積聚風險加重社會負擔並造成國有資產損失。

這些過剩的產能在持續性需求不足限制下，導致企業槓桿率居高不下，資產負債率持續在80%以上。企業自有現金流量再生能力極其低下，資金鏈條比較脆弱，資產泡沫及財務風險持續加大，行業風險正在加大，甚至可能誘發金融風險。

這裡對降槓桿和去產能措施暫且不論，解決這一矛盾的唯一辦法，就是提高電價讓消費者承擔，但是市場化改革和降低用能成本的經濟現狀並不承認這些額外的成本。在較長時期內，企業只能承受高槓桿率和國有資產持續減值的現實，這無異於國有資產流失。

對社會的消極影響還包括，基於這些政績工程之上的經營者獎懲和晉陞及員工薪酬的剛性卻沒有受到實質性影響，加劇了社會的不公平感受。此外，對環境的損害短期內也無法修復。

3.產能過剩凸顯了全面深化國有企業改革的緊迫性。

燃煤發電行業產能過剩問題，凸顯了電力企業體制機制上許多薄弱環節，成為供給側改革的重點。但改革中許多政策或措施並不能解決產能過剩的根本問題，有人熱衷於降槓桿(資金都存在成本問題、資產價值估價不變)，有人熱衷於同業或產業鏈資產重組等等，這些並不具備針對性。有人甚至提出放慢電量市場化的進程，產能過剩也成了放慢電力市場化改革的借口。監管政策和措施也捉襟見肘，甚至演變為嚴重的漏洞，僅舉一例可見全貌。

燃煤電廠標杆電價與直接交易上網電價已經出現大幅背離，有的競爭性燃煤電廠上網電價甚至低於變動成本，但是根據煤電價格聯動機制，國家發展改革委仍在繼續上調燃煤電廠標杆上網電價。根據國家發展改革委2017年6月16日《關於取消、降低部分政府性基金及附加合理調整電價結構的通知》，自2017年7月1日起「將騰出的電價空間用於提高燃煤電廠標杆上網電價，緩解燃煤發電企業經營困難」，未涉及「適當降低脫硫脫硝電價」問題，落地措施與國務院「減輕企業用電負擔」的政策要求不一致。電價結構調整曾被國務院分別列入5月17日減負1200億元和6月7日減負2830億元一攬子政策措施。如果清理出2分空間，煤電價格聯動再漲2分，其結果與「減輕企業用電負擔」沒有任何關係。

二、燃煤發電行業產能過剩的深層次原因探討

1.客觀上，傳統思維的慣性，忽視了經濟新常態下電力行業發展規律及電源結構調整對燃煤發電行業的影響。

經濟新常態下對電力行業的發展影響有兩個突出特點。一是工業結構發生了重大變化，經濟發展驅動因素的結構和速度出現了重大調整，經濟發展質量逐步提高，經濟發展的耗能強度逐步降低，因此電力彈性係數小於1;二是經濟和產業調控政策逐步成熟，經濟發展較長期間在中速處於穩態，電力需求增速也會長期處於穩態。經濟新常態這兩個顯著特點，決定了電力需求的增速逐步放緩並長期處於穩態。

能源生產革命給電源結構調整帶來了巨大變化，新能源發電替代燃煤發電的速度加快。根據有關報道，國家電網公司青海電力調控中心負荷預測數據顯示，青海省2017年6月17日至23日可以連續7天全省清潔能源供電，在全國尚屬首次。可再生能源競爭能力也在迅速提高，根據彭博能源財經《2017年新能源展望》報告，可再生能源將在2030年前實現比大多數化石能源電廠更低的運營成本。

因此，對燃煤發電需求增速的降低既有電力需求增速降低的總量性因素，又有燃煤發電替代的結構性因素。無論在政府層面還是在企業層面，沒有對這兩個方面足夠的認識，在傳統體制機制和思維慣性作用下，沒來得及進行政策或戰略的調整或調整力度不夠，加劇了燃煤發電產能過剩。

2.燃煤發電上網價格政策、國有資產監管制度等政策和制度對企業經營者約束不足鼓勵有餘，是促進燃煤發電行業過度發展外部動因。

燃煤發電標杆上網電價不是市場定價模式，不能有效發揮引導燃煤發電行業投資信號作用，甚至可能誤導投資。一是燃煤發電標杆上網電價政策是基於成本加成的定價模式，這種定價理論本身就是激勵過度投資的模式。二是煤電價格聯動政策大大降低了煤電行業承擔的煤炭市場風險，反而激勵煤電行業過度發展。三是歷史的電價水平和定價方式成為煤電行業預期，依賴政府調電價預期使得燃煤發電行業投資不計後果。

國有資產經營管理制度主要是基於電價水平和煤價水平的預算管理制度，對於過度投資缺乏應有的剛性約束。盈利的大小甚至虧損並不影響企業業績優秀的評級，對經營者獎懲和晉陞也不產生實質性影響。國家的經濟責任審計往往局限於合規性審計，有限的規劃發展審計、效益審計、風險審計難以發揮預警或警示作用。規劃軟約束下的核准制度流於形式。內部控制或者全面風險管理制度建設成了文字遊戲。國有壟斷企業經營者約束制度不能有效控制過度投資衝動。

3.國有企業出資人虛擬或缺位，造就了國有壟斷企業成為受「內部人控制」的既得利益集團，是促進燃煤發電行業過度發展內部動因。

委託代理理論的核心就是如何對代理人行為進行有效控制以減少代理人自利行為對委託人利益的損害。與股權過度分散有相似的情形，出資人虛擬或缺位也會產生「內部人控制」現象。但是這種利益集團往往對國有企業或社會產生的損害更為隱蔽更為嚴重，這樣的例子已經很多。

國有壟斷企業「內部人」的特殊性在於它既代表了出資人又代表了經營者，具有出資人和經營者雙重身份，同時，被賦予了政府級別又具有了官員頭銜，因此，動用各種資源(包括政治資源、經濟資源、人力資源)的能力比較大。但出了問題卻找不到承擔責任的個人或主體。

那麼，面臨當前如此的產能過剩，當時燃煤發電項目投資決策如何合法化?又如何通過審批或核准的呢?可行性研究報告在企業項目投資決策和政府項目核准中起關鍵性作用。可行性研究報告是為了幫助投資決策和核准決策更為科學。但是，可行性評價受制於項目法人，在利益驅動下就會失去了獨立性，成了可核准性研究報告。同時，出具可行性研究報告設計機構或諮詢機構，缺乏對項目未來市場和盈利能力獨立的可靠的專業判斷。如果缺乏經濟可行性的支撐，項目決策者為了推動項目上馬往往提到戰略或社會責任的高度。可行性研究報告成了誤導性虛假報告，戰略決策成了拍腦門，最後買單的是出資者、消費者、政府和社會。

2008年美國產生金融危機的主要原因，有人歸罪於引起次級債券泛濫的債券評級機構。本人認為，至少美國的債券評級機構作為中介是獨立的，但缺乏專業判斷最終導致金融災難。而在燃煤發電項目中承擔出具可行性研究報告的設計或諮詢機構，不僅失去獨立性，而且在經濟可行性評價上缺乏可靠的專業判斷(有的企業已經組建內部諮詢機構)，這在項目投資中是一個重大的風險點。這個風險點不是單一的，但可以從此入手追蹤到更大的風險點。

在排查風險點或進行因素分析時，不防把視野擴展到整個電力行業。燃煤發電行業產能總體過剩，可能與整個電力行業的現狀有緊密關係。在電力改革中，電網企業有更多的話語權，在某種程度上(比如調度、電量、價格)能夠控制發電企業，甚至發電與電網利益衝突時很難聽到發電企業反對的聲音。在技術和經濟上都存在明顯爭議的情況下，打著智能電網、防治霧霾、能源互聯網等旗號，強行推行交流特高壓建設，捆綁電源發展，導致包括燃煤電源點的激烈競爭。這一戰略的實施直接加劇了燃煤發電行業的產能過剩。

三、燃煤發電行業產能過剩問題的對策建議

1.重在治標：對產能過剩問題進行科學評估並實施責任追究。

一是建議國務院責成審計署對燃煤發電行業產能問題進行專項審計，並向施工或關聯企業、特高壓電網工程及政府審批或核准部門延伸，重點圍繞經濟責任、投資決策、內部控制、政策落實等幾個方面，對發現的問題提出審計建議。

二是建議要求電力企業對燃煤發電產能過剩問題進行全面自查，重點圍繞項目可行性評價、項目法人投資決策、內部控制制度有效性、經濟效益、解決過剩產能措施、國家政策落實的等方面，對發現的問題提出解決方案。

三是建議聘請獨立第三方諮詢機構對燃煤發電產能過剩問題進行綜合性評價，特別是對降槓桿、資產重組等政策措施有效性進行評價，提出政策建議和解決方案。

四是建議有關部門按照「三不放過」原則採取經濟和組織人事措施進行責任追究，強化制度剛性，解決權利任性問題，並公開通報舉一反三進行警示教育。

2.重在治本：加快推進電力行業綜合性改革。

一是加強電力行業綜合性改革組織領導，成立臨時性電力綜合性改革專職機構，落實主要領導主體責任制，建立獨立專家諮詢及定期評估制度。

二是加快落實電力行業市場化改革，重點推進電力產品多樣化市場建設、加快競爭性環節電量和價格市場化形成機制步伐、實施基於績效激勵的輸配電價改革、加強對交易和調度機構公正性的監督。在抑制燃煤發電行業投資衝動的同時，提高燃煤機組的市場適應能力。

三是強化國有資產經濟責任考核，強化燃煤發電行業資本成本保值增值的剛性約束，提高經營成果與薪酬分配掛鉤的比重，切實與經營者和員工職務升降掛鉤。

四是加快實施混合所有制改革，解決由於國有企業出資人缺位約束不力的問題，建立企業有效的權力制衡機制，儘可能減少「內部人控制」現象，建立既以經濟效益為中心又能防範或減少各種風險的體制機制。

3.重在實效：著力解決當前突出問題。

一是落實自我消化的責任。由於現金流入量不足產生的流動性問題，由企業自籌解決。由於資產負債率過高產生的財務風險，由企業收縮投資戰線解決。由於經營不足產生的虧損問題，由企業採取措施由未來盈利彌補。

二是落實自我挖潛的責任。鼓勵企業自我改造，搶佔輔助市場份額。鼓勵企業加強能源合同服務，提供價廉質優電力，開拓市場。鼓勵企業與水、風、光發電企業合作，通過水火、風火、光火互補提高盈利能力。鼓勵企業採取低成本戰略，開拓發電替代市場。

三是創新發展方式。採取鼓勵政策，鼓勵用戶和煤炭企業參與燃煤發電企業或機組的產業鏈資產重組，互惠互利，並穩定煤炭和電力市場。

華能技術經濟研究院副總經濟師 韓文軒

（文章來源：能源研究俱樂部 作者：韓文軒）