房地產調控關鍵在重構激勵機制

考慮將「房價收入比」納入地方領導幹部的政績考核體系，賦予較高權重，考慮賦予「房價收入比」與地方經濟增長率相同的權重。不同城市的地方政府會自主根據當地情況制定方案，將「房價收入比」控制在目標區間內。

陳彥斌/文

為了促進房價平穩增長，自2003年以來進行了多輪調控，但是由於沒有建立起長效機制，以往的調控效果並不理想。

第一輪調控發生在2003—2004年，政府主要通過控制開發商的信貸和土地供給來給市場降溫，但是全國商品住宅價格增速卻從2003年的5％躍升至2004年的18.7％。在此情形下，政府於2005年-2008年上半年進行了第二輪調控，調控重點是抑制投資性和投機性需求，並針對性地使用了加重出讓環節稅收和限制購房信貸等政策。在2005年的「國八條」、2006年的「國六條」和「國十五條」等政策密集出台之後，房價增速短暫回落，但是在2007年再度大幅上漲，全國房價增速從2006年的6.2％升至2007年的16.9％，並持續到2008年上半年，直到下半年在全球金融危機的衝擊下才出現下跌。

第三輪調控發生在2009年下半年至2013年，救市政策刺激之下，的房地產市場很快擺脫了全球金融危機的影響，房價增速快速反彈，隨之進入了新一輪調控周期，限購限貸等強力手段不斷加碼。雖然在2012年收到了短暫成效，但是依舊沒有從根本上改變房價上漲的態勢，2013年全國70個大中城市房價平均漲幅達到了9.2％，四大一線城市則高達18.6％。

第四輪調控發生在剛剛過去的2016年，在經歷了2016年上半年一線和部分熱點二線城市的房價瘋漲之後，2016年下半年相關政府部門全面加強調控力度，嚴控房價泡沫化風險。雖然進入2017年以來房價增速明顯放緩，但是發揮效果的仍然是限購限貸等短期內抑制需求的政策，房地產長效機制依舊沒有建立起來。

一

房地產長效機制缺失的表面原因是，以往調控重點在於抑制需求，沒有有效增加住房供給，因此難以化解供需矛盾。然而，其根本原因則在於，地方政府沒有調控房價的激勵。

因為，房價上漲能夠給地方政府帶來諸多好處。其一，房價上漲能夠帶來豐厚的土地出讓金。2007年-2016年土地出讓金總額高達27.5萬億元，地方政府的土地出讓金與財政收入之比平均高達48.9％。

其二，房價上漲能夠增加地方政府的稅收收入。與房地產直接相關的稅收包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅和耕地佔用稅，伴隨著房價上漲，這五種稅收佔地方政府財政收入的比重從2001年的6.4％大幅升高到了2014年的18.2％，儘管近幾年略有下滑，但仍然保持在17％左右的水平。

其三，房價上漲能夠使地方政府獲得更多的土地抵押貸款，有助於地方政府更順利地實現增長目標。國土資源部數據顯示，全國84個重點城市的土地抵押貸款總額已經從2009年的2.61萬億元躍升至2015年的11.33萬億元，其中絕大多數由地方政府獲得。房價上漲對地方政府的重要性可見一斑。

事實上，各國政府在調控物價時也同樣缺少激勵，因為通貨膨脹能夠使政府從多方面受益。首先，雖然發行貨幣會引發通貨膨脹，但是能夠為政府帶來鑄幣稅收入。對政府而言，鑄幣稅比徵稅和發債更有吸引力，因為徵稅通常會面臨民眾阻力，發債之後不僅要償還本金還要支付利息，而鑄幣稅則是在無形中獲得且無需償還。其次，通貨膨脹能夠使實際債務縮水，從而減輕政府的實際債務負擔。德國在魏瑪共和國時期和阿根廷在拉美危機期間之所以爆發了惡性通貨膨脹，其導火索都是政府試圖通過發行貨幣推高通脹來減輕債務負擔。

2008年全球金融危機之後，美國的政府債務負擔明顯加重，克魯格曼等學者明確提出，美國可以考慮藉助於通脹削減債務。第三，雖然長期中通貨膨脹和產出之間不存在權衡取捨的關係，但是短期內未預期到的通貨膨脹卻可以提高產出水平，因此政府通常具有推高通貨膨脹率的傾向，試圖在短期內將產出水平推升至潛在產出之上。正是基於上述原因，自20世紀30年代各國陸續脫離金本位並轉向信用貨幣制度之後，高通脹現象在全世界範圍內頻頻發生，如何抑制通脹也成為了各國政府面臨的重要難題。

雖然通貨膨脹能夠使政府獲益，但是對全社會而言代價較大，通脹膨脹不僅會導致皮鞋成本、菜單成本等損失，還會加劇資源錯配和貧富差距，惡性通貨膨脹則會引發社會動亂和政治風險。

那麼，怎樣才能使政府部門有效控制通脹呢？

經過長期的理論探索以及各國的政策實踐，最終找到了簡單而有效的答案，那就是制定激勵機制從而賦予央行穩定物價的直接責任。現實中各國廣泛採用的激勵機制是通脹目標制，即央行制定並對外公布通脹率的目標區間，如果超出目標區間，央行行長必須做出解釋甚至被免職，從而將行長的聲譽與通脹率掛鉤。

在通脹目標制下，央行控制通脹時可以免受政治周期等外界干擾，而且在進行通脹和產出之間的短期權衡取捨時會受到中長期通脹目標的約束，從而確保控通脹政策的連續性與穩定性，進而實現既定的通脹目標。美國、英國、加拿大等國家都已經實施了通脹目標制，而且取得了較好的效果。這些國家的通脹率和通脹預期都大大降低，而且通脹率一旦得以降低，就保持在了較低水平，在隨後的經濟周期擴張階段也沒有出現反彈。以英國和加拿大為例，它們的通脹率都從實施通脹目標制之前的5％以上降至實施通脹目標制之後的2％左右。

二

與物價類似，房價上漲雖然會使政府受益，但是也會給全社會帶來較多負面影響。一是，房價過度上漲會削弱經濟增長的動力源泉，不利於長期經濟增長。就資本積累而言，房價過度上漲會對製造業等生產性投資產生擠出效應，不利於生產性資本積累。

就技術進步而言，房價過度上漲會弱化實體企業的創新動機，並且扼殺青年科研人員的創新能力，不利於技術進步。就效率改進而言，房價過度上漲將導致房地產部門與實體部門以及落後產業與新興產業之間的資源錯配，不利於效率改進。二是，房價過度上漲會加劇財富不平等，不利於社會穩定。

房產持有不平等是貧富差距的最主要原因。當房價上漲時，富裕家庭的房產能夠自動升值，而無房家庭卻在與房價賽跑，積攢存款的速度遠遠趕不上房價上漲的速度，他們將因此而產生不公平的心理落差，長此以往不利於社會穩定大局。三是，房價過度上漲很容易引發房價泡沫甚至觸發危機。理論與國際經驗都表明，房價泡沫不會無限膨脹，最終都會破裂。如果家庭或企業債務負擔較重，房價泡沫破裂還可能引發「債務-通縮」惡性循環。日本20世紀90年代的大衰退和美國2008年的次貸危機等典型「債務-通縮」案例都是由房價泡沫的形成和破滅所導致的。

房價過快上漲給經濟與社會帶來的負面影響已經逐漸顯現，因此很有必要加快建立房地產長效機制，從而促進房價平穩增長。事實上早在十餘年前就已經提出要建立房地產長效機制，但是目前仍未取得實質性進展。

要想有效控制房價，可以借鑒全世界控制物價的成功經驗，重構地方政府的激勵機制，讓地方政府對控制房價更加重視。具體而言，建議將「房價收入比」納入地方領導幹部的政績考核體系，而且賦予較高的權重，可以考慮賦予「房價收入比」與地方經濟增長率相同的權重。如果地方領導幹部沒有將「房價收入比」控制在目標區間內，那麼就要延緩他們的晉陞速度。必要時，甚至可以考慮「一票否決制」，只要地方領導幹部沒有完成控制房價的任務，就停止晉陞。

為了保證激勵機制長期有效，還應該強化問責機制，將地方領導幹部調控「房價收入比」的業績永久性記錄在案，避免他們可能存在的僥倖心理和短視行為。只有這樣，才能真正激發地方政府調控房價的動力，從而建立起房地產長效機制。

需要補充說明的是，在一二線城市與三四線城市房地產市場明顯分化的形勢下，以「房價收入比」為抓手構建激勵機制，將會使全國的房地產調控變得簡潔而有效。因為，在地方政府調控「房價收入比」的過程中，可能會涉及到土地供給政策、限購限貸政策、保障房政策、稅收政策等多種政策的調整，但是不同城市所處的境況不同，這決定了它們所適用的政策是差異化的。

如果由中央政府統一為各個城市制定政策，那麼調控效果可能不太理想，因為中央政府畢竟不如地方政府更了解其自身狀況。本文所提出的政策思路則能夠大大簡化中央政府的任務並且提高調控效率。

不同城市的地方政府部門為了將「房價收入比」控制在目標區間內，會自主地根據當地實際情況制定方案，而無需中央政府部門給出具體方案。有鑒於此，應該儘快將「房價收入比」納入地方領導幹部的政績考核體系，確保房價增速與居民收入增速相適應，從而順利實現房價平穩增長並且有效解決不同收入群體的住房需求等重要目標。

（作者為人民大學經濟學院教授、副院長，編輯：王延春）

（本文首刊於2017年9月4日出版的《財經》雜誌）

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