礦業投資糾紛行政及司法實務中的難點、熱點法律問題解析

在北京律師界有這樣一位律師，他集十年精深鑽研之功，已經成為全國律協專家講師團的一名骨幹；鑒於其對物權法及不動產制度的實務研究能力而被聘為《不動產》雜誌法律專家委員會委員；他是一位《人民法院報》連續十年特邀的「法治評論員」和多個欄目的專家撰稿人；他還是「深度訴訟」新思維的倡導者和踐行者，其自身的專業化發展之路及「深度訴訟」新思維，引領著律師發展的新方向。今天的推文來自他——北京大成律師事務所高級合伙人師安寧律師（交流信箱：[email protected]）。

本文原刊發於2011年3月19日《人民法院報》07版「法眼看世」欄目（連載）。此處推文經由法律出版社小編艾學灋摘錄整理自師安寧律師個人博客，未經作者審核，僅供學習參閱之需，如有涉及援引的關於礦業權相關法律法規滯后的問題，可參見文末附錄的最高人民法院最新發布的《關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》法釋〔2017〕12號及其解讀。

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礦業投資糾紛實務法律問題解析

文丨師安寧 特約法治評論員

礦業投資糾紛實務法律問題解析（一）

最高人民法院《人民法院報》「經濟法眼」欄目從本期開始刊載「礦業投資糾紛實務法律問題解析」系列文章，其將依據各種不同的礦業投資糾紛類型為基礎，以礦業投資保護法律體系為主線，針對有關礦業投資糾紛行政及司法實務中的難點、熱點問題開展研究，以期對礦業投資者合法權益的保護有所裨益。

一、調整礦業投資糾紛的法律體系

在的法律體系中，礦業權的法律屬性表現為一個逐步演進和明晰的進程。在民法通則中，礦業權被定性為一種財產權；在礦產資源法中礦業權被界別為探礦權和採礦權，其性質屬於行政許可權；在物權法體系中，礦業權被確定為礦業物權，性質屬於「用益物權」。至此，礦業權的物權屬性在立法上得到了確立。

礦業投資是產業領域的一個重要組成部分，圍繞該類投資所引發的民商事糾紛、行政性糾紛及刑事法律案件一直是司法實務中的一個難點問題。為此，釐清調整礦業投資糾紛的法律體系對於投資者合法權益的保護至關重要。

1.民商事基本法

該部分法律體系主要由合同法、物權法和公司法三大基本法構成。諸多礦業投資糾紛雖然表現為礦業權糾紛，但實際上屬於合同法、物權法及公司法調整的範疇。無論是礦業權出讓糾紛、流轉糾紛、股權糾紛、承包經營糾紛、租賃經營糾紛、抵押擔保糾紛等等均系三大基本法的適用問題。實際上，諸多礦業投資糾紛在司法實踐中難以作出合理的裁判，其根本原因在於未能準確適用三大基本法。

一些民商事基本法的下位法，也屬於調整礦業投資糾紛法律體系的構成範圍。諸如，拍賣法、招投標法、「招拍掛」辦法等即屬於合同法體系的組成部分，其中所涉及到的拍賣和招投標及掛牌交易法律制度即是合同成立的幾種特殊法律形態。擔保法是物權法體系的組成部分，對礦業權抵押法律制度的規範必然要涉及到對擔保法的適用問題。當然，以公司法為主線的各類企業法都是礦業投資糾紛的法律適用範圍，諸如合夥企業法、集體企業法等。

2.行政管理法

該部分立法體系最為龐大，無論是法律層面、行政法規層面還是部委規章層面均存在著大量的行政管理性立法。諸如，礦產資源法及其實施細則、煤炭法、安全生產法、探礦權採礦權轉讓管理辦法、地質勘察資質管理條例、煤炭生產許可證管理辦法、礦產資源開採登記管理辦法、礦業權出讓管理暫行規定、探礦權採礦權招標拍賣掛牌管理辦法等。

應當說，行政管理法是礦業投資領域立法構成的主要組成部分。尤其是在行政法規及部委規章層級的行政立法中，立法者熱衷於對管理性法規體系的構建，相對於對投資者的保護問題，國務院和國土資源主管部門似乎更關注於如何對礦業投資的參與主體進行「監管」而不是給予充分的「保護」，這是式行政立法的通行特色。

3.刑事法律體系

刑事法律體系的立法價值在於保護礦產資源所有權人——國家的合法利益，其中也包括對礦業投資者合法權益的保護。諸如刑法關於對「非法採礦、破壞性採礦罪」的設置。其中對盜採、越界開採等行為的打擊中就包括對受害方礦業投資者的保護機制。投資者與犯罪行為人之間所涉及的此類糾紛雖被納入刑事法律體系進行調整，但其終極目的必然包括對礦業投資者民事權利的保護問題。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（二）

4.國家及地方性產業政策

國務院及有關省級人民政府出台的礦業產業投資政策是解決礦業投資糾紛十分重要的依據。諸如，國務院曾發布《關於加強地質工作的決定》、《關於全面整頓和規範礦產資源開發秩序的通知》、《關於同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批複》、《關於轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》、《關於同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批複》等。在這些涉及礦業投資尤其是煤炭領域的產業政策中，國務院的基本政策導向，一是推行礦業權的「明晰產權、有償取得」制度；二是強調資源整合中的市場化原則；三是堅持資源整合的法治化原則。

但是，不容否認的是，一些地方性產業政策明顯地與國務院的上述政策導向及現行立法存在嚴重的衝突，對投資者的合法權益構成嚴重的侵害。諸如山西、河南省政府出台的涉及煤炭產業領域的「兼并重組政策」，均存在片面保護國有企業兼并主體的權益、直接違反合同法自願原則，利用行政權推行強制交易、公然違反反壟斷法而推行行政性壟斷、在政策層面或是實務操作中歧視民企投資者的市場主體地位等各種弊端。更為嚴重的是，礦業投資者的有關救濟權無法得到切實保護。地方法院之所以拒絕對投資者給予司法救濟，一方面是司法主管權受到了當地黨政權力不正當的干擾和限制；另一方面由於法院自身缺乏獨立司法的地位及價值觀，從而拒絕受理有關資源整合糾紛案件。即便是在行政權力體系內的行政複議救濟渠道也難以暢通。

因此，資源整合中投資者救濟權的「滅失」是法治領域的一個「重災區」，是目前礦業投資領域非法治化程度最為極端的表現形態。

5.權益救濟性法律及司法解釋

行政複議法、三大訴訟法及有關司法解釋是對礦業權投資糾紛提供司法救濟的主要程序性依據。相對而言，有關行政訴訟的司法解釋性文件最為完善，但司法實踐中礦業投資者與政府或其他行政主體發生的行政性糾紛救濟效果卻尤為不佳，「民告官」的難度充分體現了行政主體及其權力的強勢地位。

6.專業性規範性文件

這方面主要涉及礦業權評估法律制度。從全國範圍內來講，對礦業評估師及評估機構行使主管權的部門是國土資源部，行業管理部門是礦業權評估師協會。前者曾發布《礦業權評估管理辦法》等規章對評估中介市場進行規範。

2008年8月1日，礦業權評估師協會公布了《礦業權評估技術基本準則》等9項礦業權評估準則，包括《礦業權評估程序規範》、《礦業權評估業務約定書規範》、《礦業權評估報告編製規範》、《收益途徑評估方法規範》、《成本途徑評估方法規範》、《市場途徑評估方法規範》、《礦業權價款評估應用指南》、《確定評估基準日指導意見》、《礦業權評估技術基本準則》等，為礦業投資糾紛的解決提供了有力的保障。

7.其他規範性文件

這一領域主要由國土資源部等部門發布的有關非規章類文件組成，其內容龐雜，難以一一列舉。對此類文件的適用應當注意立法法所確立的規則，不得造成「小法管大法」的不良態勢。對其清理亦應當是動態性的，否則將會對行政執法和司法實踐造成干擾，不利於對礦業投資秩序的規範和對投資者合法權益的保護。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（三）

礦業物權制度在有關法律體系中存在諸多衝突和漏洞，「礦產資源法」的部門立法特色明顯，在國務院層級和以國土資源部為主導所出台的諸多行政性立法基本上以「管理性」為特質而很少以民商法為基礎體現出「市場經濟」的價值觀，使得資源的配置規則越來越偏離了市場經濟法則。同時，由於司法實踐中也沒有形成權威性的判例規則，導致礦業投資糾紛「同案異判」的情況十分嚴重，這更加引發礦業投資者「規則意識」的混亂。

二、礦業投資糾紛實務類型概況

（一）行政性糾紛或因行政性因素引發的民事權益糾紛

此類糾紛多數系行政監管、行政許可及行政裁決等行為引發的產物。根據對礦業行政法律體系的研究，在礦業行政監管範疇內針對礦業投資者或礦業企業的行政處罰就有近30類可處罰性行為。諸如無證開採、越界開採、盜採他人資源、擅自開採國家保護性礦種、破壞性採礦、以探代採行為、對探礦權採礦權非法倒賣牟利行為、以買賣、出租或者以其他形式非法轉讓礦業權行為、以承包等方式轉讓或變相轉讓礦業權的行為、非法抵押或以抵押變相轉讓礦業權的行為等。

在行政許可中的行政性糾紛一般包括對探礦權、採礦權許可證的核發、變更、吊銷、註銷等；在行政裁決糾紛中主要涉及對礦業權民事主體之間所發生的對礦區範圍、儲量範圍等爭議的處理。此類行政行為的法律依據是礦產資源法第四十九條，即「礦山企業之間的礦區範圍的爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由有關縣級以上地方人民政府根據依法核定的礦區範圍處理；跨省、自治區、直轄市的礦區範圍的爭議，由有關省、自治區、直轄市人民政府協商解決，協商不成的，由國務院處理」。應當注意，按照行政複議法律制度的設定，凡是國務院作出的裁決一律不受司法管轄，其法律效力為一裁終局；凡省級及其以下各級政府作出的裁決可以被複議或被涉訴。

事實上，礦區、礦權行政裁決解決的是民事主體之間的利益紛爭，但該類糾紛的特質在於即便涉訴后司法機關也無權對各民事主體之間的實體權利直接作出裁判結論，而只能審查行政裁決機關之具體行政行為是否符合有關程序規範。尤其重要的是，法院不能代行礦業行政主管部門或政府而徑行作出有關礦區、礦權的分割結論，因為此類行政裁決權實際上是礦業行政許可權的延伸，完全屬於有關部門或政府自由裁量權的範疇。

因行政性因素引發的民事糾紛中，其表現形式包括行政複議、行政訴訟或民事訴訟。但比較特殊的一種類型則是「行政附帶民事訴訟」，諸如前述針對礦區爭議所引發的行政裁決糾紛中，在涉訴后的有關訴訟法律關係即為「行政附帶民事訴訟」，也就是說此時實際上是以行政訴訟的形式解決民事實體權利爭議。

礦業投資糾紛實務中，往往是混合性糾紛居多。例如在礦業行政處罰糾紛中，除了行政相對人的權利救濟外，往往涉及到對第三人利益的保護。而且，第三人與行政相對人之間的利益糾紛才是案件的本質問題。因此，今年以來在司法實踐中逐步發展起來一套以民事利益的調解或和解體系來解決行政糾紛的裁判規則。應當說，這是司法實務界突破行政訴訟法關於行政案件不得調解的機械性規範而作出的務實性選擇，值得予以肯定。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（四）

本期繼續探析礦業投資糾紛實務類型方面的有關問題。事實上，礦業投資實務中絕大多數的投資糾紛集中在民商事領域，且其各類糾紛法律關係異常複雜，往往不是單純的某一類糾紛而是多重糾紛、多種法律關係交織在一起，對司法實務的處置提出了更高的挑戰。

（二）礦業投資民商事糾紛

1.礦業企業所有權糾紛

礦業企業所有權糾紛往往是以對企業的「股權」爭奪為表現形式，但嚴格來講兩者是存在區別的。礦業企業所有權糾紛與不同的企業類型和企業投資制度有關，雖然礦業企業的「股權」本身就代表了一定的企業所有權，但在「量」的區分上，企業所有權糾紛似乎是對企業整體產權和投資權益的歸屬所引發的糾紛，尤其是企業的原初開辦投資者之間更易於產生此類糾紛；而股權糾紛則只是對部分投資權益的爭議。

2.礦業企業股權糾紛及股東身份權糾紛

股權糾紛與股東身份權糾紛既有關聯又有區別。股東身份權側重於解決股東資格爭議；而股權糾紛的前提則是爭議各方對相對方的股東資格予以認可，只是對爭議方是否享有股權或所享股權的份額存在爭議。

司法實踐中的礦業投資股權糾紛範疇應當是「大股權」概念，並非僅僅限於公司制企業投資類型中的股權及股東身份權爭議，亦包括集體企業、合夥企業或非企業性合夥糾紛中的「投資份額」等各類比例性投資權益的糾紛。

礦業投資中股東身份權和股權糾紛的難點是「隱名投資」糾紛，這同時也是公司法實務中的一個難點問題。隱名投資糾紛之所以難以釐清是因為其不僅存在合同法、公司法方面的法律問題，而且在投資糾紛相對人之間和被投資礦業企業及其全體股東之間都存在重大爭議，其具體情形雖難以一一列舉，但司法實務中對個案的處理必須考慮到各種涉案因素。

3.礦業物權流轉糾紛

礦業物權的流轉糾紛範圍極其龐雜，包括探礦權、採礦權轉讓糾紛，礦業權租賃糾紛，礦業權承包糾紛（即以「承包」的形式對礦業權進行變相轉讓的糾紛），礦業權抵押糾紛以及因礦業企業的兼并重組等引發的礦業權流轉糾紛等。司法實務中，礦業權的轉讓糾紛和承包糾紛是案件量和爭議程度最為激烈的兩類糾紛。這兩類糾紛也是本系列文章在後續部分所要重點解析的內容之一。

4.礦業企業經營權確認與流轉糾紛

礦業企業經營權的確認與流轉糾紛包括企業承包經營權糾紛、企業租賃經營權糾紛（與礦業物權性質的礦業權租賃糾紛不同）、企業聯營糾紛、企業合作經營糾紛等。

在司法實務中，對礦業企業的「承包」經營糾紛一直存在一個重大的誤解，似乎只要一涉及「承包」法律關係就必然是非法的或「無效」的。此種認知狀態主要是對國務院《探礦權、採礦權轉讓管理辦法》中關於「以承包等方式擅自將採礦權轉給他人進行採礦的」行為，應當進行處罰的有關規定的錯誤解讀或機械適用所導致的。應當說，引發這種情況既有立法上的弊端，也與司法機關和礦業行政執法機關對立法精神的誤讀有著極大的關係。筆者認為，作為一種對企業經營權的流轉方式，「承包」經營是完全合法的。國務院的行政立法禁止的只是以「承包」方式變相「轉讓」礦業權的行為，但其本身並不禁止礦業企業經營權正當的「承包」經營行為。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（五）

5.礦業投資侵權糾紛

破壞性採礦糾紛、越界開採糾紛、盜採糾紛和礦業環境損害糾紛是礦業投資領域中的四大侵權糾紛類型。在這類侵權糾紛中往往侵害的是多重權益體系，既有對國家利益的侵害，也有對其他民事主體合法權益的侵害。其所引發的責任遍及行政、刑事與民商事領域。

6.礦業企業改制與兼并重組糾紛

從大的類型來分，企業改制與兼并重組糾紛主要包括商業性和政策性改制與兼并重組。

目前，此類糾紛在的礦業投資實務領域主要體現為政策性改制和兼并重組，比如國務院及國資委對央企的指令性改制等，真正的商業性改制和兼并重組案例反而似乎並不多見。

央企或國企之間的指令性改制糾紛難以進入司法實務領域；國企對民企的政策性兼并重組糾紛也難以得到暢通而有效的救濟。這是目前礦業投資中風險最大的領域。

7.外商投資礦業企業糾紛

外商在礦業領域的投資糾紛在新公司法頒布前存在較多的立法盲點，新公司法明確了對外商投資企業的可適用性。

2010年8月16日起施行的最高法院《關於審理外商投資企業糾紛案件若干問題的規定（一）》主要依存的立法依據就是新公司法，因此的礦業投資法律體系除了涉及對外資的特殊審批和行政許可制度外，均可以作為外商投資礦業企業的糾紛解決依據。

8.礦業權的合作勘探、合作開採糾紛

此類糾紛一般發生於非企業類礦業投資糾紛中，如果投資各方通過設立礦業企業的方式進行合作而發生糾紛時，則一般應當將之歸類於礦業企業的股權糾紛或聯營、合作糾紛。

一個重點問題是探礦權糾紛中的「地質勘探成果使用權糾紛」。根據對探礦權制度的研究，探礦權之法律權能一是轉化為採礦權的優先權；二是地質勘探成果使用權。前者屬於礦業物權的範疇，後者屬於知識產權的範疇。

9.礦業權出讓糾紛

此類糾紛也是本系列文章將要重點關注的一個部分。有一點必須明確，礦業權「出讓」糾紛屬於民事糾紛而不是行政糾紛，這一點尤其在「招拍掛」制度中體現得最為明顯。有的理論認為應將其歸類於行政合同糾紛，應當說值得商榷。因為政府在代表國家出讓其資源所有權時系民事主體而不是行政主體。

10.其他與礦業投資相關的糾紛

鑒於礦業投資糾紛實務的複雜性，本文難以一一列舉其表現形態，但司法實務中多數情形下的礦業投資糾紛是「混合性」糾紛，處置礦業投資糾紛的一個重要原則就是必須綜合考量各類法律體系的一體性。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（六）

（三）礦業糾紛中的刑事責任體系

除了前文論及的有關行政性糾紛和民商事糾紛類型外，在刑事責任領域的礦業投資糾紛類型也是一個重要的組成部分。對此，不僅要適用刑法的專門性規定，而且要綜合考量其他法律體系中有關刑事責任制度的適用問題。

1，刑法關於礦業資源領域犯罪的專門性規定

刑法規定了「非法採礦罪」和「破壞性採礦罪」兩項專門針對礦業資源領域的犯罪構成。應當說，刑法對該兩項犯罪構成的規定系直接源於礦產資源法的立法內容，即「違反礦產資源法的規定，未取得採礦許可證擅自採礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區範圍採礦的，擅自開採國家規定實行保護性開採的特定礦種，經責令停止開採后拒不停止開採，造成礦產資源破壞的」構成「非法採礦罪」；同時規定，「違反礦產資源法採取破壞性的開採方法開採礦產資源，造成礦產資源嚴重破壞的」構成「破壞性採礦罪」。

2，與礦業資源保護具有關聯性的兩種犯罪構成

礦業投資形態一般是公司制或其他類型的企業，對於礦業企業的保護問題有關立法設立了專門性的規定。諸如，《煤炭法》專設「煤礦礦區保護」一章，其中即有「任何單位或者個人不得危害煤礦礦區的電力、通訊、水源、交通及其他生產設施」和「禁止任何單位和個人擾亂煤礦礦區的生產秩序和工作秩序」的規定。在該法「法律責任」一章中亦明確規定，凡阻礙煤礦建設，致使煤礦建設不能正常進行的；故意損壞煤礦礦區的電力、通訊、水源、交通及其他生產設施的；擾亂煤礦礦區秩序，致使生產、工作不能正常進行而構成犯罪的，應當追究刑事責任。

上述情形與「擾亂社會秩序罪」的犯罪構成高度契合。因此，凡涉嫌此類犯罪行為的可以根據本罪的犯罪構成要件來追究有關行為人的刑事責任。而且，「破壞生產經營罪」也有可能成為針對礦業企業的另一項「近源性」犯罪，值得在司法實踐中給予高度重視。

3，對礦業企業及礦業投資者合法權益的刑事救濟問題

長期以來，礦區的「礦群」矛盾異常尖銳。由於利益驅動及不良價值觀的影響，在礦區頻繁發生非法「擋礦」行為，嚴重擾亂礦業企業的正常生產經營秩序。此類行為中雖然並不排除存在著「擋礦」者的一些合理訴求，但任何一種利益的救濟必須被納入法制化軌道。如果任由這種群體性的「私力救濟」方式泛濫，不僅礦業企業的合法權益不能得到保護，而且私力救濟者也往往會因其救濟方式的非法性而身陷囹圄。

根據是否存在非國家民事主體的受害人而應當採取不同的刑事救濟途徑。如果僅有國家為受害者的，則可以通過「財產刑」而實現對國家民事權利的救濟，因為無論是非法採礦罪還是破壞性採礦罪均設定有「罰金刑」；如果存在其他受害人，諸如「盜採」型非法採礦罪中因被盜採而遭到損失的礦業企業有權通過刑事附帶民事或獨立的民事訴訟途徑尋求權利保護。而且，法院必須保障礦業企業或礦業投資者對該兩種救濟途徑享有自主選擇權。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（七）

三、礦業權「出讓」實務中的糾紛解決機制

（一）調整礦業權出讓糾紛的法律體系

礦業權的流轉制度基本上包括礦業權出讓、礦業權轉讓、礦業權抵押三大部分。礦業權出讓屬於礦業權流轉機制中的「一級市場」，即國家以所有權人的身份對礦產資源進行處分而形成的市場交易機制；而「二級市場」則是以礦業權的轉讓和抵押為主導性內容的商業性流轉體系。其中，礦業權轉讓機制中又包括出售、租賃、投資、兼并重組以及承包等法律形態；礦業權抵押則屬於擔保物權的範疇，但亦是礦業流轉的一種特殊形態。

礦業權出讓行為的本質屬性系民事法律關係而不宜將出讓合同界別為行政合同。對礦業權「一級市場」實行以國家為處分權主體的資源「有償使用」制度，其處分形式基本分為兩大類：一是「申請批准」即審批式；二是「招拍掛」體系。對礦業權出讓實務中的糾紛責任機制一般應依據其產生根源的不同而採取不同性質的法律調整形態。「審批式」糾紛的產生多受行政性法律關係規範，而「招拍掛」則基本屬於民商事調整的範疇，因為 「招拍掛」屬於合同「成立」的一種特殊制度。但是，如果在「招拍掛」中涉及具體行政行為的，則應以行政法律關係為基礎進行救濟。

應當說，「招拍掛」是產生礦業權出讓糾紛的主要根源。尤其是在競購主體眾多的情形下，保護每位礦業投資者的公平競爭權顯然是司法實踐的一個重大任務。由於礦業資源保護的立法體系中對防範不正當競購方面缺乏有力的上位法規制，而國土資源部門出台的一些具有「自我授權」性質的規章又缺乏「自律性」，導致國土資源部門在代理國家行使礦業資源出讓權時強勢推行以行政性壟斷為特質的資源配置手段。在實務中，行政機關設定的「競購條件」往往在客觀上產生了對潛在競購人不公正的排除和限制作用。甚至有的礦業權出讓主管機關為特定的競購人「量身定做」競購條件或者所設定的競購條件在客觀上實質性地指向了特定的競購人，從而嚴重地損害了潛在競購人的公平交易權。同時，競購條件的不當設定必將導致「競爭性」的減弱，使得國家在礦業物權交易活動中無法實現財產權益的「最大化」。

（二）設定不正當競購條件的主要類型

1，對潛在競購人的註冊資本金作出不合理要求。

由於調整礦業權出讓的規範性文件中對如何科學、合理地確認潛在競購人註冊資本金這一競購條件未作規定，導致出讓主管機關在「招拍掛」活動中可以對競購人任意設置註冊資本金要求，從而對潛在競購人產生了廣泛的限制性影響。

註冊資本金的大小雖對企業民事責任能力的評估具有一定的作用，但不能絕對化，因註冊資本與企業資產實力之間不具有必然的正向性對應關係。在「招拍掛」活動中，對國家礦業權的實現可以發生影響的只是競購人的資產實力而不是註冊資本。對此，競購人對自身的履約能力和競購風險完全可以作出合理的商業判斷，尤其在巨額競購保證金的擔保下，出讓機關無需用審查註冊資本金的方式對競購人的履行能力給予關注。類似的不正當條件還有「項目投資總額」要求等。所以，不合理的註冊資本金條件只是人為地限制和縮小了潛在競購人的範圍，而且對國家財產權益的最大化和礦業投資者的公平競爭權產生了雙重的消極影響。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（八）

2，對潛在競購人進行直接或變相的地域限制。

有的競購條件中要求潛在競購人在擬出讓的礦業權井田「所在縣域『就地』具有某化工項目」。此舉必將排除非當地企業或在當地無某類化工項目的潛在競購人的參與，嚴重違反了「全國一盤棋」的統一市場制度。因為除了國家授權存在的壟斷經營外，在大陸地區的任何地域範圍或商業領域內均嚴禁行政性市場分割。國務院明確要求應建立健全全國統一、競爭、開放、有序的礦業權交易市場。因此，在礦業權出讓中必須嚴格禁止對潛在競購人進行直接或變相的地域限制，也不得設定任何歧視性准入條件，無論以什麼樣的地方性產業政策為由來限制投資人來源地的競購條件都不具有合法性。

3，要求對所競購礦業權承擔特定產業化義務。

有的出讓條件中要求競得人應將所競購的礦業資源用於特定的產業化項目中，或者要求競得人必須承擔實現地方政府所提出的相關產業化發展目標的義務，或者在該產業化中應承擔就業當地化比例及其他社會性義務。這些競購條件的設定從表象上來看，都有著比較充足的地方性政策依據或「理由」，但實際上這是對競購人無合法根據地附加的不合理義務。

礦業權的取得與礦業權未來的產業化方向是兩種完全不同權利形態的產物。「競購」是投資人取得礦業物權的法律行為，此後其有權根據國家的產業政策自主決定和調整自身礦業權的產業化形態。無論是中央或地方政府的產業政策除了禁止性或限制性項目外，對允許類或鼓勵類的產業只能通過政策措施來加以引導，而不能強制企業接受或轉化。礦業權的存續具有長期性，而產業政策具有動態性，故在礦業權出讓時即對競購人的未來產業化形態設定義務是不當的。

4，以實際取得某特定產業項目的行政許可作為競購准入條件。

有的出讓條件中，把潛在競購人必須已經現實地獲得了某種特定產業項目的行政許可作為競購的報名條件。更有甚者，在實務中甚至出現了出讓機關指定該類產業項目必須在某省市的發改委已進行備案、核准或批複的准入條件。

筆者認為，此類限制性規定沒有任何合法根據，除非礦業權出讓行政主管機關對某省市發改委的項目許可情形了如指掌，同時必須能夠證明將潛在競購人限制在這一狹小的範圍內不涉及濫用行政職權且不發生行政性壟斷的效果。否則，其如何能夠在如此特定的範圍內確保符合參與競購條件的潛在競購人具有「不特定性」？如果競購條件實質性地將潛在競購人「鎖定」為某特定主體，則這樣的「定向出讓」顯然不具有任何正當性與合法性。

5，要求與特定第三人訂立某種民事合同的義務。

有的競購條件中設定：「競購人競得礦業權后，應與某公司簽訂供煤協議，確保該公司某項目的資源保障，具備該條件的可以參加競買。」顯然，將該類條件作為允許潛在競購人參與競購的前置性要求充分表明了出讓行政機關濫用職權的嚴重程度。根據合同自願原則，民事主體選擇與何者相對人設立何種內容的合同應是其意思自治體系下平等協商的產物。任何法律沒有授權行政機關有權直接預設或指定民事主體應承擔簽訂某一特定商業合同的義務。除特殊情形下的國家訂貨或軍事訂貨外，任何民事主體在進行商事活動時沒有義務接受行政機關的此種不當限制。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（九）

（三）、「招拍掛」出讓實務中的程序性瑕疵

1，公告程序不當。國務院要求建立全國統一的礦業權市場，故出讓公告應當在全國性媒體上發布，不得為規避全國統一市場制度而僅在地方性媒體上公告，以防止排斥、限制非本地潛在競購人的准入。

2，混淆報名與資格審查的關係。在實務操作中，那種混淆程序性報名規則與資格審查制度關係的認識以及在報名階段即阻止潛在競購人程序性介入的做法都是不恰當的。在報名階段，應當實行開放式准入規則。凡有意競購的潛在競購人只要所持資料形式齊全即可報名，對資料不全的亦可報名但應告知其補正資料的截止日期，否則應視為無效報名；在競購人資格審查階段應實行形式審查與實質審查相結合的准入規則。既要審查報名者所提交報名資料的真實性與合法性，又要審查其有關資質的適格性，包括保證金交付的充足性。

3，競價規則違規。招標、拍賣和掛牌交易雖都是合同成立的特別方式，但卻各自均有不同的競價操作規則。因此，凡不遵循特定交易規則的競價行為，其成交的效力是存在瑕疵的，其他競購人有權對成交合同提起無效確認之訴或撤銷之訴。

4，惡意交易。此類問題在現實中的表現方式呈多樣性和隱秘性，也是礦業權交易中最難填補的「黑洞」，難以一一列舉且不易被查證。一般包括虛假交易、串通交易、單獨或合謀的惡意交易等。一旦查實競購人之間存在此類惡意行為的，則該成交應當被確認為無效。礦業權出讓人或其他善意競購人有權提起成交無效確認之訴或由出讓方直接撤銷成交結論。此外，礦業權出讓機關工作人員有徇私舞弊，或與實際購得人之間存有惡意合謀損害國家利益或侵害其他競購人公平交易權的，則礦業權出讓合同的效力應當予以否定；對涉嫌犯罪的，出讓方及善意競購人有權向有關主管機關進行移送、檢舉或控告。

（四）、正確界別礦業權出讓管理行為和出讓合同的法律性質

1，礦業權出讓管理是具體行政行為。礦業權在法律性質上屬於用益物權，但又有行政許可權的屬性，故其本質上屬於國家特許物權。在礦業權出讓階段，出讓機關根據礦業資源法規的授權所實施的有關管理活動，諸如對競購資格與條件的設定、對出讓方式的選擇、對出讓程序的管理和控制等屬於具體行政行為，故其合法性及有效性應當受相關行政法的制約。

2，礦業權出讓合同屬於民事合同。礦業權出讓主管機關的行政管理權是一種有限度的權力，當進入競價程序后，競購人與出讓機關（國家）之間的法律地位將轉入平等的交易階段。此時的出讓機關是礦業權所有人「國家」在處分行為中的代理人，國家與競購人屬於平等的交易主體。國家這一特殊民事主體在進行民事交易活動時除法律另有規定外並不享有特殊權利。所以，通過競價成交並簽訂的礦業權出讓合同在訂立、內容與履行方面均具有民事合同的性質。有的理論錯誤地將出讓合同定性為「行政合同」是沒有法律根據的，也與物權法對礦業物權的立法精神相衝突。因此，國家對基於平等交易所產生的出讓合同沒有履行或不履行的自由，而是在符合法定條件下必須授予競得人相應的礦業權，否則應當承擔全額違約賠償責任。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十）

（五）礦業權出讓糾紛解決機制

1，行政訴訟與複議。凡因出讓機關的管理行為、許可行為或其他依職權的行為導致競購准入權和公平交易權受到妨害的，競購人有權通過行政複議或行政訴訟等程序進行權利救濟，要求對出讓准入條件及交易結果的合法性進行審查。法院可以根據「招拍掛」的具體實施日期而有針對性地向被訴行政機關或其上級主管部門發出書面司法建議，建議暫緩「招拍掛」的實施進程，或者依法作出行為保全裁定。同時，原告有權將特定競購人或實際競得人作為有利害關係方而列為第三人，要求對礦業權出讓合同的效力一併進行司法審查。

2，民事訴訟或仲裁。如果礦業權出讓糾紛不涉及行政性因素，則利害關係方可提起民事訴訟，包括有權針對拍賣公司、招標機構等交易中介機構提起違規交易的確認之訴；同時，競得人（受讓人）與出讓方之間因出讓合同的訂立、內容及履行問題發生的糾紛應當通過民事訴訟程序或仲裁程序救濟，這是對礦業權出讓合同被界別為民事合同的必然結論。

3，根據行政許可制度申請權利救濟。在符合採礦權、探礦權及礦業資源項目特定產業化法定許可條件情形下，有關行政機關拒絕給予行政許可的，權利人有權根據行政許可制度申請權利救濟。

由於礦業權的構成中內含行政許可的權能，故對礦業權出讓及行政登記效力的審查必然要涉及到行政許可法的適用。根據該法規定，設定和實施行政許可應當依照法定的許可權、範圍、條件和程序；不得設定歧視性許可條件。否則，公民、法人或者其他組織對行政機關實施的行政許可行為享有陳述權、申辯權、複議權、涉訴權及賠償請求權等。同時，行政許可法對自然資源的行政許可問題作出必須由法律進行設定的特別規定；地方性法規和省級政府規章不得限制其他地區的個人或者企業在本地區的商事准入權。

4，申請反壟斷調查或訴訟。在礦業權出讓中，對公平交易危害性最大的是主管機關濫用行政權利實施壟斷性資源配置，故對其合法性審查自然應當適用反壟斷法。根據該法規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力；不得以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；不得濫用行政權力，採取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。

在礦業權出讓主管機關涉嫌以上述行為而為某類特定民事主體實現資源壟斷目的服務的，則有關權利人可以申請反壟斷調查或涉訴。諸如，在山西、河南等地方政府推行的煤礦兼并重組中，即涉及以行政性壟斷為國企提供特殊保護的問題。司法機關有權直接適用反壟斷法來判定某項具體行政行為是否具有合法性的審查依據。因此，對壟斷行為的規制並不只是反壟斷行政執法機構的專屬職權，人民法院當然地享有對壟斷行為進行司法制約的權力。

因此，在礦業權出讓糾紛的行政或司法審查中，最主要的是應確立「保護公平競爭、促進公正交易」的行政執法及司法價值觀，從而有效地維護國家及一切市場參與者的合法權益。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十一）

四、礦業企業所有權與經營權的分離問題

礦業企業的核心資產是礦業物權，在沒有井田儲量等行政許可的支持下即便有再多現金流的投入也無法設立礦業企業。由於現行礦業權流轉制度的缺陷，導致在礦業權投資領域產生了諸多企業所有權與經營權相分離的糾紛類型。其中最為典型的是礦業企業的承包經營。

「承包」在礦業企業中的是是非非一直是困擾司法實踐的一類難點問題。

支持支持者認為承包行為有效性的理由是，「承包」是各類企業均可自主採用的經營方式，是企業所有權與經營權分離的典型形態。礦業企業在本質上與其他企業沒有什麼不同，故應當支持在實踐中大量存在的礦業企業承包經營行為。

反對者則認為，根據現行立法規定凡以「承包」等方式擅自將採礦權轉給他人進行採礦的，應當由縣級以上人民政府負責地質礦產管理工作的部門責令改正；情節嚴重的，還要由原發證機關吊銷採礦許可證。可見，「承包」在礦業權領域是一種「先天不足」的經營方式，等於變相地流轉礦業物權並明顯地規避前置性審批制度，故司法裁判不應當予以支持。

筆者認為，上述兩種對立的觀點各有不足。應當說，「承包」在礦業企業的現實經濟生活中大量存在，是一種適應性極高的經營方式，一概否認「承包」行為的有效性顯然不利於穩定交易和保護真實投資者的合理利益。但是，一概支持「承包」經營又與現行制度不合。因此，在司法實踐中應當借鑒其他存在前置性審批制度的民商事行為效力裁判規則來處置此類糾紛。

由於現行礦業權流轉制度要求轉讓合同自批准之日起生效，故在礦業企業承包合同或股權轉讓合同成立后的涉訴糾紛中，原企業所有權人（或發包方）與承包方（或受讓方）尚未履行報批義務的，承包方可以要求發包方繼續履行合同並在一定期限內共同履行報批義務。發包方拒絕履行報批義務的，承包方可以要求單方報批。

法院在作出支持上述雙方或單方報批請求的裁定后，應當在指定期限內暫時中止承包合同（或股權流轉合同）效力糾紛案件的審理，並在恢複審理后應根據有關國土資源部門的審批結論來作出相應的裁判。如果予以批准的，則承包合同生效並可以繼續履行；反之，則承包合同不生效，發包方可以要求解除合同，承包方可以要求發包方賠償合理的投資損失及預期可得利益損失。

上述制度安排的優勢在於，一方面不機械地否認一切「承包」行為的法律效力及其可履行性，另一方面又尊重了行政許可權，從而可以有效地解開礦業企業「承包」經營效力確認規則的死結。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十二）

五、礦業權、股權及礦業企業資產流轉糾紛

在企業實務及司法實踐中，有關民商事法律行為錯綜複雜，往往多重法律關係交織在一起，從而導致了糾紛解決的複雜性。一般而言，涉及礦業企業資產及股權流轉的糾紛根據是否包括礦業物權而分為三種基本情形。

第一類是明確排除礦業權的企業股權與資產流轉糾紛。

該類糾紛較為簡單，但實務中礦業企業股權或資產的流轉實際上隱含的是礦業企業經營權的流轉。即受讓人並非僅僅為了獲取礦業企業的某些動產或固定資產，也不是為了從整體上獲得全部礦業權，而是藉助企業股權或資產流轉的形式獲取一定時限內的生產經營權，從而實現自身的商業利益。

第二類是明確包括礦業權在內的企業股權或資產流轉糾紛。

此類糾紛在司法實踐中相對較為複雜。的礦業權流轉要求具備的條件包括：礦山企業投入採礦生產滿1年；採礦權屬無爭議；按照國家有關規定已經繳納採礦權使用費、採礦權價款、礦產資源補償費和資源稅；國務院地質礦產主管部門規定的其他條件等。但根本性的前提條件是「已經取得採礦權的礦山企業，因企業合併、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形，需要變更採礦權主體的，經依法批准，可以將採礦權轉讓他人採礦」。

之所以設置上述限制性條件，其立法目的是為了防止炒賣礦業權並保護真實投資者和國家的合法權益。但是，實務中上述制度多數遭到規避。諸如，以股權流轉的方式間接轉讓礦業權；以承包與資產轉讓的方式變相轉讓礦業權等。

因此，在審查明確包括礦業權在內的礦業企業股權及資產轉讓效力糾紛中，應當重點審查是否具備「依法批准」和「需要變更採礦權主體」兩項基本條件。最需要注意的是，不能把礦業權的原始主體或礦業企業的初始投資者的「退出」作為判定礦業權是否「被轉讓」的標誌。

第三類是對是否包括礦業權在內的股權與資產流轉「約定不明」。

此類糾紛的解決更為複雜。因為「約定不明」，故受讓人與轉讓方對合同標的範圍的解釋完全不同。轉讓方一般會對流轉標的作限制性解釋，而受讓方則會對自身的權益進行擴大化解釋。

如果糾紛是單純地發生在流轉雙方之間，則法律關係尚屬明了。但是，更為複雜的情形是在流轉法律關係之外仍然存在需要保護的民商事主體。鑒於司法實務的複雜性，本文難以一一列舉其各類情形。但對三類權利主體的保護必須考慮到：一是在流轉法律關係雙方（實際控制人）之外是否存在礦業權或礦業企業法律上的所有權人；二是是否存在隱名投資者的利益保護問題；三是是否存在需要保護的其他相關利益方等。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十三）

六、礦業企業兼并重組糾紛

一般意義上的礦業企業兼并重組糾紛在司法實踐中易於處理，因其「商事性」特質顯著，故可以根據合同法、企業法、公司法等法律規範進行調整。基本的原則是，在兼并重組完成之前所發生的糾紛應當按照合同糾紛解決；兼并重組完成之後在新設企業或吸收合併企業中發生糾紛的，則應當主要以公司法制度進行調整。

但是，比較複雜的情形是近年來一些省級地方政府在煤炭領域強制推行的兼并重組運動所引發的糾紛，其最為顯著的特質是沒有充分考慮到民商法的基本原則和制度，而主要以「產業政策」代之，從而體現出了強烈的「行政性」特色。

目前，因地方產業政策而引發的兼并重組糾紛主要有三大類型。一是兼并主體與被兼并企業或權利人之間的重組糾紛；二是被兼并企業或權利人與政府之間發生的關於要求審查兼并重組政策合法性的糾紛；三是兼有前兩種糾紛內容的混合型糾紛。

由於有關兼并重組運動已經基本結束，加之一些地方司法機關受當地黨政部門的制約而拒絕對后兩種糾紛進行受理。所以，真正可能進入司法審查範疇的主要是第一類糾紛。但該類糾紛的處置難度主要在於既要考慮到民商事基本制度，又要考慮到維護兼并政策的穩定性和約束力。

造成司法機關處置難的主要根源在於，兼并重組政策沒有充分考慮到合同自由原則、交易自主原則和市場主體的平等化原則。諸如，在兼并重組中否認被兼并企業礦業物權的資本屬性；強制推行資源流轉的政府定價；否認被兼并礦業企業向政府繳納資源價款后所應當獲得的獨立的「用益物權」法律地位；政府文件中直接確定重組項目的股權比例；片面保護國有企業的權益，公然推行行政性壟斷；股權治理結構嚴重失衡，被兼并企業（主要是民營投資者）喪失了對原礦業企業的管控權等。

上述「兼并重組」嚴格來講本應是兼并方國企兼并主體和被兼并方民資企業之間的商業性活動，各類投資者雖然應當支持政府的產業政策調整，但政府卻不適當地利用行政權而扭曲市場機制。

實務中，一些兼并法律文件「堵死」了被兼并民間投資者對公司治理結構進行完善的通道。諸如，某些兼并協議設置「兼并方轉讓股權時，被兼并方同意轉讓並放棄優先購買權」的條款。其目的在於防止民資通過行使優先購買權的方式而將被兼并煤礦再度「私有化」，從而架空地方政府推行兼并重組的目的。

但是，股東之間對公司股權互享優先購買權是公司法授予股東的法定權利之一。筆者認為，司法權應當通過保護被兼并投資者行使股權「優先購買權」等機制來完善公司治理結構，應當保護「市場」這隻「看不見的手」對資源的配置功能和價值發現機制。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十四）

七、礦業物權間接流轉糾紛的處置問題

礦業物權是一項重要的財產權，其流轉制度適用不動產物權的管理體系。也即，登記與許可是其必然要涉及的管理制度。

礦業物權的流轉方式除「招拍掛」轉讓、協議出售、作價出資、合作勘查或開採等直接流轉類型外，還涉及間接流轉制度。主要包括四部分：一是礦業物權的出租；二是礦業權的抵押；三是以通過轉讓公司股權的方式流轉礦業權；四是礦業權的司法執行等間接流轉方式。以司法執行的方式間接流轉時，行政主管機關必須尊重司法裁判結論並協助法院執行。當然，法院在確定有關執行拍賣競購人資格時，應當考慮到其資質條件及行政管理方面的制約性因素。

1，礦業權出租是指礦業權人作為出租人將礦業權租賃給承租人，並向承租人收取租金的行為。在礦業權的流轉實務中，礦業權出租與礦業權承包經營所表現出來的民事行為特徵高度混同，流轉主體往往對其協議名稱與實質性法律特質的表述脫節，更增加了司法確認的難度。但根據現行礦業權管理制度的設定，似乎礦業權「承包」是被禁止的而礦業權「出租」卻是被允許的。因承租人不得再行轉租礦業權，但限制承包人的「轉包」則似乎在管理制度上是無法有效制約。當然，礦業權出租應當符合國務院規定的礦業權轉讓的條件。事實上，禁止承包經營是現行礦業權管理制度的一個明顯的立法缺陷。司法實務中，應當注重保護具有可履行性的承包經營民事行為的效力。

2，礦業權抵押是指礦業權人依照有關擔保法制度，以其擁有的礦業權在不轉移佔有的前提下，對債務人的履行能力向債權人提供擔保的行為。其法律關係是，以礦業權作抵押的債務人為抵押人，債權人為抵押權人，提供擔保的礦業權為抵押物。

抵押必須經過國土資源行政主管部門的登記，否則該抵押行為不發生法律效力。司法實務中應當注意的是，抵押合同本身的法律效力與是否履行抵押登記無關，即便是因未登記而被確認為「未生效」的抵押行為，如其抵押合同本身有效，則抵押人仍然應當承擔等額的過錯賠償責任。債務人不履行債務時，債權人有權申請實現抵押權，並從處置的礦業權所得中依法優先受償。但事實上，通過司法裁判的方式進行確認的糾紛處置方式較多，以司法執行程序來實現抵押權比較有保障。

3，以公司股權的轉讓而間接流轉礦業權是實務中的一種常見的有效形態。其主要根源在於，公司股權的可流轉性可以合法規避礦業權流轉的審查制度。而且，公司股權的流轉本身不涉及公司礦業權的轉讓問題。因為在法律上，某一部分股東（包括原始股東）的退出並不意味著礦業權主體的更換。

礦業投資糾紛實務法律問題解析（十五）

4，司法執行程序中的礦業權流轉問題。被納入司法執行範疇的礦業權，其處置的合法依據一般分為兩大類，一是為實現抵押權而實施的礦業權執行事項；二是為保障債權人之債權的實現而對債務人所享有的礦業權進行司法執行處分。

無論是哪一類型的礦業權司法執行途徑，法院在確定執行標的受讓人或競購人資格時必須考慮到有關礦業行政管理制度，即新的礦業權申請人應符合國家規定的資質條件，當事人應依法辦理礦業權轉讓、變更登記手續。否則，當受讓人因資質條件缺陷而無法獲取行政機關登記認可的，則不但無法保護原執行申請人的合法權利，反而會引發新的執行糾紛，包括礦業行政部門與司法機關的矛盾。

司法實踐中，應當辯證地看待「司法權高於行政權」的理論。從一般財產權的處置來講，行政部門對司法裁判文書的效力必須尊重並協助執行。但是，礦業權是特殊的財產權，其產生根據並非單純的民事行為，而是必須藉助國家的行政許可權才能合法產生和存續的。因此，在司法執行工作中也必須要考慮到行政許可權的問題。因此，辯證地看待二者之間的關係應當是「行政權不得對抗司法權，司法權不能代行行政權」，這是行政權與司法權運行的基本準則。

八、礦業物權糾紛難以有效處置的立法、執法及司法根源

首先，應當完善立法制度。目前，對礦業權人及投資者而言礦業權制度的立法缺陷是極其明顯的。尤其是將行政許可權根植與礦業用益物權之中是一個主要表現形式。真正要使得礦業權「用益物權」化，就必須剝離礦業物權中的行政許可權屬性。其根本區別在於，即便是礦業權人喪失了採礦的行政許可權，但本身並不消滅礦業權人所合法取得的以資源儲量為基礎的礦業物權，防止行政機關以行政許可權來限制或剝奪權利人的礦業物權，從而使得礦業權的「物權」屬性名至實歸。

其次，在行政執法中應當保護礦業權人獨立的法律主體地位。礦業權的法律權屬主體一般是企業法人，也有極少情況下表現為自然人。無論何種形式的礦業權主體，有關行政機關必須要在管理及行政執法活動中保護其權利主體的獨立性，不得因企業法人的停業、解散、重組、清算或任何經營障礙而否認其礦業權。

最後，司法權必須為保護礦業物權及制約行政權的濫用發揮獨特的保障作用。目前，以政府調整產業政策的名義而對礦業權人及投資者實施變相的「驅趕」是礦業投資領域的一個「重災區」。這種狀況似乎尚無法得到司法權的有力制約。因此，寄望於政府或行政機關自行糾正錯誤的產業政策是投資者的一個被迫選擇。但是，投資者對司法權所寄予的厚望依然要求人民法院在保護投資者的合法權益方面能有更大的作為。（全文完）

➀ 鄭學林：《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》發布會全文實錄

➁《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》