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他山之石:英國私募基金監管借鑒意義

他山之石:英國私募基金監管借鑒意義

英國在另類投資,特別是私人股權基金以及對沖基金等私募領域的發展與監管處於全球領先地位,法規體系完備、政策支持系統完善、監管權威性高,對快速發展的私募基金行業具有重要的借鑒意義。

英國私募基金主要受歐盟另類投資監管指令及英國金融市場法案等規制,主要由英國金融行為監管局(FCA)及行業自律組織監管。英國對另類投資基金在市場分類的基礎上,主要通過行業協會制定行業規則、引領和規範行業發展。另類投資基金監管規則,與歐盟相關金融監管指令具有較高的一致性,從而維護倫敦國際金融中心的地位和影響力。

歐盟金融監管指令及其在英國的應用

儘管英國出現了「脫歐」事件,但英國金融市場與歐洲金融市場一體化程度很高,歐盟金融市場一體化進程對英國亦有深刻的影響。歐洲金融市場一體化進程,使得歐盟和英國的法律規範也出現了一體化。歐盟針對開放式基金監管發布的可流通證券集合投資計劃(UCITS),為歐盟基金監管法律規範的一體化提供了一個樣板。

隨著另類投資基金在金融市場中的重要性與日俱增,以及2008年金融危機引發對另類投資基金監管的諸多爭議,另類投資基金成為全球金融監管改革與合作中的熱點話題。在這樣的情況下,歐盟於2009年4月29日發布另類投資基金管理人監管指令草案。經過約兩年的多邊協調后,歐盟於2011年6月8日正式發布了歐盟另類投資基金管理人指令(AIFMD).AIFMD指令於2013年7月即在英國生效,對英國的影響主要有:一是英國另類投資相關法律法規予以相應調整和修改;二是某些已經被授權管理基金的英國管理人需要根據指令的要求獲得「二次授權」;三是某些類型的基金管理人將首次納入監管對象範疇;四是對基金託管提出了新的要求;五是指令的「護照(passport)」制度,影響基金銷售和運作管理(特別是在歐盟設立的基金);六是非在歐盟設立基金的「護照」制度,對基金本國的私募基金監管體系產生了影響。

英國另類投資基金行業的監管框架

英國對於另類投資基金行業的監管框架包括三類,分別是:

一是法定監管機構。金融行為監管局(FCA)承接了金融服務監管局(FSA)的金融市場監管職責,是英國另類投資基金行業的法定監管機構,主要負責對另類投資基金管理人及其行為進行監管並制定監管原則。另一法定監管機構審慎監管局(PRA)則主要負責對銀行、保險公司進行審慎監管,不對另類投資基金相關行業進行日常監管,但會從系統性風險視角對另類投資基金行業給予關注。

二是行業協會自律組織。針對不同類型的另類投資基金管理人,英國分別成立了相關的行業協會負責制定行業規則、引領行業發展。比如,對私人股權基金管理人與創業投資基金管理人,成立了私人股權與創業投資協會(BVCA);對於公募類公司型另類投資基金管理人,成立了投資公司協會(AIC)。上述協會的組織性質是商會組織,即作為商業利益集團與政府爭取應有利益,同時與FCA具有密切聯繫,積極向FCA反映行業訴求並提供數據和建議,也積極提出和改進最佳實務,增強自律,防範風險。

三是國際性行業協會。主要是對沖基金標準委員會(HFSB)以及另類投資管理協會(AIMA)。上述委員會制定在國際上通用的對沖基金管理人行業標準,反映出英國作為傳統老牌資本主義強國,通過不斷的知識積累和學習,在形成特定優勢后,將自己的標準轉化為國際通行的最佳實務。其中,AIMA已成為國際證監會組織(IOSCO)的附屬委員會,其成員遍布歐洲、北美和亞太地區,具有廣泛的影響力。

英國另類投資基金行業監管的法治基礎

英國另類投資基金相關行業的監管法律法規體系及相關法律依據包括以下三類:

一是歐盟指令。主要指另類投資基金管理人指令,此外還有歐盟證券委員會(ESC)根據「委任立法」(delegatedacts)制定的直接適用於各成員國的指令實施細則以及歐盟證券,也有歐洲證券市場管理局(ESMA)制定的直接適用於市場參與主體和監管機構的監管指南以及技術型標準。歐盟的監管標準,通常需要在其成員國的金融法規中得到充分體現。

二是英國國內的相關立法。主要包括2000年《金融服務與市場法案》(FSMA);金融行為監管局頒布的各項規則及指導意見,比如2013年關於實施另類投資基金管理人指令的指導意見、2014年關於另類投資基金管理人報酬的指導意見;財政部頒布的關於稅收方面的法律法規,比如英國相關的稅收法律以及對中小企業實施的各項稅收激勵計劃。此外,還有關於勞動保護、反洗錢、預防和懲治賄賂等方面的法律法規。

三是對沖基金標準委員會的行業標準。該行業標準主要包括信息披露、估值、風險管理、基金治理及股東行為等5個方面,任何簽字成為委員會會員的對沖基金都應當遵守該行業標準。由於FCA頒布的監管原則比較抽象,難以具體適用,需要可操作的監管規則;監管規則存在漏洞,又需要監管原則的指導。正是在原則監管理念基礎上,標準委員會制定的行業標準,成為對監管原則與監管規則有效補充。此外,委員會也制定了一些不具有強制力的指導原則。

英國另類投資基金相關行業的監管特色

首先,與歐盟規則深度融合,面臨「退歐」挑戰。歐盟另類投資基金管理人指令頒布后,於2013年7月在英國生效。英國基本上全盤吸收了指令中的相關規定,並通過修改本國法律法規實現與指令的一致性。2016年6月「脫歐」公投后,根據歐盟的相關規定,英國有2年時間啟動「脫歐」程序及進行談判,並在獲得歐盟議會批准后正式「脫歐」。但現階段,英國仍是歐盟成員國,歐盟指令對其仍有拘束力。英國「脫歐」對另類投資基金行業帶來的最大挑戰,是英國另類投資基金管理人能否像現在一樣通過「護照」在歐盟市場進行基金產品的管理和銷售。

其次,政府監管與行業自律的有機配合。FCA制定另類投資基金監管的基本原則;各行業協會根據基本原則分別對對沖基金、私人股權與創業投資基金、公募類公司型另類投資基金等管理人制定行業標準;財政部制定促進另類投資基金行業發展的稅收優惠政策;稅務海關總署下設的小微企業中心則負責具體審批。各部門之間還通過定期或不定期會面、備忘錄等方式交換意見,共同研究解決監管過程中遇到的實際問題。

再者,對沖基金行業自律標準得到國際認可。目前,委員會的對沖基金管理人會員已超過120家,其中英國會員佔34%、北美會員佔43%、其他歐洲國家會員佔15%、亞太會員佔8%,其所管理的資產總額超過10億美元並代表具有不同的投資策略。投資者會員超過60家且種類多樣,其中英國會員佔23%、北美會員佔44%、其他歐洲國家會員佔16%、亞太會員佔17%,其向對沖基金的投資額超過6億美元。投資者積極支持委員會的監管標準。

第四,公募類公司型封閉式另類投資基金能夠公開募集。因此,具有以下優勢:一是公司治理方面,由董事會對從事公司外包業務的管理人進行監督,獲得規模經濟效益的同時有利於防控風險;二是投資公司具有的封閉式集合資金特點,能夠保證投資對象多樣性(包括投向流動性較低的資產),減輕大額贖回壓力,進行最優投資配置並維持投資配比穩定,受到投資者歡迎;三是能夠運用一定程度的槓桿工具進行融資,提高投資回報能力。

第五,稅收激勵計劃的作用突出。一是對符合條件的「投資信託」(實質是公司型基金)給予購買者以稅收穿透待遇,有效解決了雙重徵稅問題,利於吸引各類免稅主體參與投資。二是在稅收中性基礎上,進一步對三類「創業投資計劃」實行稅收優惠,主要方式是通過減免個人所得稅、資本利得稅以及稅收抵扣,幫助投資者降低投資成本、減少投資風險、提高投資效率:第一類「企業投資計劃」適用於總資產不超過1500萬英鎊,員工數量不超過250名,且未在交易所主板上市的公司;第二類「創業投資信託」(即公募類公司型創業投資基金)適用於總資產不超過1500萬英鎊,員工數量不超過250人且未掛牌或在另類投資市場而非主要股票市場上市的公司;第三類「種子企業投資計劃」適用於成立2年以內,總資產不超過20萬英鎊,員工數量不超過25人的公司。上述三類計劃針對的投資標的分別為中、小、微型企業。

對私募基金行業的啟示及建議

首先,應高度關注、密切跟蹤「脫歐」事件的影響。跟蹤「脫歐」事件對英國另類投資基金行業及倫敦金融市場的影響,重點關注啟動「脫歐」程序時間、談判過程中涉及另類投資基金相關行業的安排以及「脫歐」后英國基金管理人如何在歐盟市場管理及銷售基金等。

其次,創新對私募基金相關行業的監管理念與方式。英國公募類公司型封閉式另類投資基金(投資公司)可從宏觀上吸收貨幣,向實體注入資金,是儲蓄轉化為投資的有效方式;從中觀上促進了市場穩定,有利於價值投資和分散風險;從微觀上避免了私募基金的大額贖回和大幅波動風險,發揮了長期投資作用。發展私募基金,建議深入研究和借鑒英國公募類公司型封閉式另類投資基金的做法。

再者,落實稅收中性原則,加快完善私募基金稅收相關政策。在稅收中性原則的基礎上,應加強投資端稅收優惠政策研究,增強中小微企業對社會資本的吸引力。既要針對中小企業的不同特點和需求有針對性地設計多層次的稅收激勵計劃,也要注重對投資者設計有效的激勵措施,包括減免個人所得稅、資本利得稅以及稅收抵扣等。借鑒穿透計算原則,讓投資者真正享受到稅收優惠政策的好處。(作者於宏巍、楊光均為中證金融研究院研究人員,本文摘自《清華金融評論》)

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