美國政府如何提供補貼——以汽車產業為例

一直被指責為政府違規向企業提供大量補貼，扭曲市場競爭，而美國一直標榜政府充分尊重市場競爭規律，不會通過補貼干預市場機制。筆者在美國上學時，教授美國貿易政策的老師曾多年擔任美國商務部負責貿易救濟的主官，此公有一次在課上說過這樣一段話：「我們美國，是世界上唯一一個實際上提供大量補貼，卻宣稱自己不提供補貼的國家。」

那麼美國政府到底給不給企業補貼？汽車製造業提供了一個管中窺豹的視角。汽車製造業是美國傳統優勢產業，提供了大量就業機會，歷來為美國各級政府和美國社會高度重視。事實上，美國政府出於各種原因對汽車產業的補貼廣泛存在，並具有明顯的引導汽車產業發展方向的意圖。

一、聯邦政府對汽車產業的補貼

1.金融危機期間的汽車產業救助政策

2008年至2009年金融危機最嚴重期間，美國三大汽車製造商（通用、克萊斯勒、福特）中的通用和克萊斯勒瀕臨破產邊緣。若企業破產，不僅美國實體經濟將受到重大衝擊，還可能導致上百萬人失業。為挽救美國經濟，避免大規模失業情況發生，美國聯邦政府在「不良資產援助計劃」（TARP）下設立「汽車產業資助計劃」（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過800億美元。雖然AIFP是特殊時期採取的特殊措施，並非一般意義上的補貼政策，但其基本特徵符合WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）定義的補貼，美國國內也普遍將其視為政府對汽車產業的補貼政策。

AIFP下的資助項目十分繁雜，根據被資助企業情況不同，資助項目存在差異。概括而言，AIFP下的資助項目主要包括維持基本經營的緊急借款、一般性貸款、政府持有股份和給購車者的補貼。在通用汽車和克萊斯勒申請破產重組期間，AIFP分別向這兩家公司提供了300億美元和60億美元緊急借款，以維持企業正常運營。克萊斯勒後來被義大利菲亞特汽車收購，獲得注資，美國政府對其資助以一般性貸款為主，前後共提供超過50億美元貸款，利率略高於倫敦銀行間同業拆解利率（LIBOR），但低於一般市場貸款利率。對於通用汽車，美國通過為其提供保證換取公司60%的股權，於2009年至2013年成為公司股東。2013年12月，通用汽車將美國聯邦政府持有的股份全部贖回，由於當時通用汽車業績向好，美國聯邦政府這部分股權投資還略有盈餘。為使通用汽車扭虧為盈，美國聯邦政府還為購車者提供了購車補貼。

嚴格來講，AIFP項目屬於SCM協定定義的可訴補貼。首先，AIFP項目資金全部來源於國會撥款，資助形式基本屬於貸款、投股、擔保等直接或潛在的資金轉移。其次，以金融危機最嚴重期間美國車企的財務狀況，已很難從市場上獲得正常融資，此時美國政府對其提供成本較低的資金援助，是對車企授予了利益。再次，美國政府的援助資金僅針對三大汽車製造商，具有專向性。

值得注意的是，AIFP實施過程中還附加了引導美國汽車業轉型升級的條件。為獲得AIFP支持，通用汽車和克萊斯勒向美國政府提交公司重組和改善經營方案，但被歐巴馬總統駁回。在後續改進方案中，通用汽車和克萊斯勒按照歐巴馬要求，加入了提升能耗效率計劃，以幫助改善空氣質量並加強美國汽車相對於德國和日本汽車的競爭力。藉助AIFP項目，歐巴馬政府為美國汽車製造業設立了更高的能耗效率標準，引導美國汽車產業向清潔能源方向轉型。

2.「先進技術汽車製造」（ATVM）項目

「先進技術汽車製造」（Advanced Technology Vehicles Manufacturing, ATVM）貸款政策是美國能源部制定並實施的一項汽車產業補貼項目。2007年美國三大汽車製造商銷售額下滑，能耗標準提高，美國汽車產業遭遇困境。在此背景下，美國能源部設立ATVM項目，目的是鼓勵美國汽車製造商改進技術，提高能耗效率，同時幫助汽車企業在美國國內建立新廠，或改建舊廠，使其恢復盈利能力。雖然ATVM項目與AIFP項目的出台背景相似，但二者並無直接關聯。

ATVM項目的資助形式主要是向汽車企業提供貸款。美國國會授權該項目的貸款總額達250億美元，但國會實際向能源部撥付的資金只有75億美元。根據該項目的制度設計，代表美國政府向汽車企業提供貸款的實際合同當事方是聯邦融資銀行（Federal Financing Bank，FFB），國會向能源部實際撥付的75億美元是作為「補貼成本」（subsidy cost），彌補因企業無法按時償還貸款產生的風險。由於FFB也是聯邦政府設立並控制的政策性銀行，ATVM的實質相當於美國政府向汽車製造企業提供政策性貸款加貸款擔保。ATVM項目的貸款期限為項目壽命年限或25年，以二者中時間更短者為限；貸款利率為相同期限的美國國債利率；當貸款無法按時償還時，允許延期5年。

美國能源部審查ATVM貸款申請時主要考慮以下幾項選拔標準：（1）項目的技術能力，包括燃料節約技術，對美國能源經濟的潛在改善能力，減少汽油消費的能力，以及推廣使用先進燃料的能力；（2）項目基本情況，包括經濟發展、地理位置、技術多樣性；（3）項目包含充分保護政府利益的條款；（4）項目優先支持20年以上的老舊設施。據美國能源部估計，ATVM項目創造或保留的工作崗位將達38700個，項目成果每年將替代2億8200萬加侖汽油，相應減少240萬噸二氧化碳排放。

自設立后，ATVM項目共資助了5家企業，分別為Fisker、福特、日產、特斯拉、汽車生產集團（VPG），總計提供75億美元貸款。這5個項目均集中於2011年以前，自2011年起至今，ATVM沒有增加任何新項目。期間，能源部曾考慮改進項目方案，但最終不了了之。目前，ATVM項目仍有166億美元貸款額度尚未使用。美國國會近幾年制定撥款法案時對這筆餘款爭議很大，幾次試圖投票將該款項挪作其他用途。ATVM項目後繼乏力可能部分源於該項目支持的汽車企業業績欠佳，目前僅有特斯拉於2013年償還全部貸款，比預期還款時間提前9年；Fisker和VPG因經營不善，明確表示無力償還貸款，這兩家企業後來分別被汽車零部件企業萬向集團和AM General收購。

ATVM項目是典型的可訴補貼。該項目既包含直接貸款，又包含貸款擔保，資金來源於國會撥款，構成財政資助。企業從ATVM項目獲得貸款的利率比照美國國債利率，通常顯著低於一般市場利率，被政府授予利益。ATVM項目明確針對汽車產業，具有產業專向性。

3.新能源汽車扶持政策

歐巴馬執政伊始便大力扶持新能源汽車產業，2008年《能源改進和擴展法》和2009年《美國清潔能源和安全法》均規定了新能源汽車補貼政策，主要形式是為購買新能源汽車的納稅人提供聯邦稅收抵扣。

對於每輛新能源汽車，美國聯邦政府的補貼金額底線是2500美元，在電池容量為5千瓦小時的基礎上，每增加1千瓦小時，補貼增加417美元，根據電池容量提供的補貼總金額不超過5000美元。因此，美國聯邦政府對新能源汽車提供補貼的上限是每輛車7500美元，納稅人可以憑購買符合補貼資格的新能源汽車的憑證向稅務部門申請抵扣應納稅額。

該聯邦補貼項目的主要目的是在新能源汽車產業發展初期為消費者購買新能源汽車提供動力，幫助新能源汽車形成自主發展的市場基礎。法律規定，從新能源汽車企業季度銷售汽車數量達到20萬輛的下一個季度開始，補貼政策將用一年時間逐步退出，前半年補貼金額降至50%，後半年補貼金額降至25%，一年以後補貼全部取消。

美國聯邦政府的新能源汽車補貼政策基本符合可訴補貼定義。稅收抵扣是應收而未收的政府稅收，屬於SCM協定定義的財政資助；由於存在稅收抵扣，部分消費者增加了原本可能不存在的購買新能源汽車的意願，導致新能源汽車銷售數量上升，授予了車企利益；該補貼項目專門針對新能源汽車產業，具備專向性。

二、州政府對汽車產業的補貼

1.一般性扶持政策

美國州政府是發展地方經濟的主要推動力，為來本州投資的企業提供大量扶持和優惠政策。《紐約時報》製作了一份美國各州政府為重點企業提供扶持政策的匯總列表，涵蓋了各行各業的知名企業，包括Google、IBM、蘋果、強生、空客、寶潔、松下、LG、Sears等，其中就有美國三大汽車製造商通用、克萊斯勒和福特。

以通用汽車為例，從2007年至今，至少有16個州向通用汽車提供了多達208項，共計17億7000萬美元補貼。按州來看，密歇根州、密蘇里州、俄亥俄州提供的補貼金額排名前三位。密歇根州在1992年至2011年期間向通用汽車提供了98項補貼措施，總計12億6000萬美元。按補貼類型來看，最主要的補貼類型是公司所得稅抵扣、返還或減免，內華達州、密蘇里州、馬薩諸塞州、密歇根州、俄亥俄州、德克薩斯州、肯塔基州、印第安納州都為通用汽車提供了公司所得稅方面的補貼，共計16億7000萬美元。此外，各州還運用土地稅減免、貸款或貸款擔保、免費服務等方式為通用汽車提供補貼，總額近1億美元。克萊斯勒和福特接受州政府補貼的情況與通用汽車類似，總額比通用汽車略少。

從補貼項目方面看，美國各州為汽車產業提供的補貼並不僅針對汽車產業。補貼項目名稱多為「促進經濟增長」、「高質量就業」、「保護就業和就業培訓」、「勞動力發展」、「商業發展」等，補貼受益對象通常為「所有行業」。這與美國聯邦政府專門針對汽車產業的補貼項目有顯著區別。

2.新能源汽車扶持政策

據美國非政府組織統計，美國已有37個州出台了對新能源汽車的扶持政策，補貼形式主要是所得稅抵扣和購車費用減免，所有州政府的扶持政策都可以與聯邦政府的扶持政策疊加使用。

加利福尼亞州是美國規模最大的新能源汽車市場之一。2009年，加州根據該州的《健康和安全法》設立了「清潔汽車費用返還項目」（Clean Vehicle Rebate Program, CVRP），由加州環境保護局的空氣資源委員會負責實施，具體工作由非政府組織可持續能源中心承擔。該項目的經費來源是加州碳交易（cap-and-trade）拍賣收入，補貼形式是向新能源汽車購車者提供購車費用減免。自2009年項目設立以來，已向購買新能源汽車的消費者提供3億4900萬美元購車補貼，受補貼車輛達163109輛，平均每輛車的補貼金額約為2100美元。

三、美國政府對汽車產業補貼的特點

1.美國聯邦政府的汽車產業補貼政策可能構成可訴性補貼，但補貼項目背後通常有冠冕堂皇的正當理由。美國聯邦政府的汽車產業補貼政策的基本特徵符合SCM協定對可訴性補貼的定義。然而，美國政府補貼政策較少受到其他國家詬病和公開挑戰，這與補貼項目設立通常出於「正當」目的有一定關係。美國聯邦政府設立汽車產業補貼項目大致可分為兩類目的，一是極端情況下的緊急救助；二是為保護環境而改進汽車能耗效率或推廣清潔能源。雖然WTO補貼規則並不考慮補貼項目設立的目的，但一國在挑戰其他國家的補貼項目之前卻需要考慮對本國實施同類政策的影響。對於多數國家在相同情況下都會去做，同時有利於促進產業轉型升級和技術更新換代，並且對市場競爭的扭曲作用並不十分明顯的可訴性補貼，各國通常採取容忍態度。

2.美國州政府的一般性扶持政策可能不構成可訴性補貼。美國州政府對汽車產業的扶持政策數量很多，但絕大多數補貼項目對所有行業均開放申請，並不專門針對汽車產業，因此不具有可訴性補貼的專向性要件。另外，美國州政府的補貼項目提供的周期很長，但絕對金額並不算高，平均到每一輛車上的補貼幅度可能很低，這也降低了州政府補貼項目被認定為可訴性補貼的風險。

3.美國政府的補貼政策側重於使用貸款擔保、所得稅抵扣等方式，直接給予企業資金的情形較少。補貼具有可訴性的根本原因在於其具有扭曲市場競爭，為部分企業提供不正當競爭優勢的效果。但不同補貼方式扭曲市場競爭的效果並不相同，越接近市場競爭終端環節的補貼扭曲競爭的可能性越大。美國州政府的補貼項目中存在直接給予企業資金的情形，但數量極少。常用的補貼形式主要是貸款擔保、所得稅抵扣等，此類扶持政策雖然符合補貼的定義，但同時也是各國政府暢通企業融資渠道、降低企業經營負擔的常用政策工具，對市場競爭的扭曲作用相對較難判斷。

4.新能源汽車產業是美國聯邦和州政府的補貼重點。美國聯邦政府和州政府為發展新能源汽車產業投入了大量補貼資金。發展新能源汽車產業一方面符合科技發展趨勢，有利於美國保持科技領先優勢，另一方面也符合歐巴馬政府重視氣候變化，大力推進環境保護的價值取向。美國聯邦和州政府的新能源汽車補貼可以疊加使用，補貼力度較大，又採取了直接惠及消費者的補貼形式，刺激了新能源汽車在美國銷售量快速增長。但是，隨著川普政府環境政策轉向和對傳統能源行業的偏愛，未來美國對新能源汽車產業補貼的前景尚不明朗。

英國學者Mariana Mazzucato在其名作《Entrepreneurial State》中寫道：「自建國時起，美國就在兩種思路間左右徘徊，一邊是亞歷山大·漢密爾頓所主張的積極有為政府，另一邊則是托馬斯·傑斐遜的箴言『管理最少的政府，治理最好』。隨時光流逝，秉承務實精神的美國人解決這個矛盾的方法是，讓傑斐遜主義的人負責慷慨陳詞，讓漢密爾頓主義的人負責制定政策。」