市場供應商品房政府供應保障房的供應模式

自從2007年確立住房供應「兩條腿」走路，即市場供應商品房、政府供應保障房的住房供應模式，特別是2010年提出「十二五」3600萬套保障性安居工程目標后，住房保障進入「補欠賬」式的快車道推進期。今年是國家審計署對保障房建設在資金撥付和使用、建設進度和配套跟進、分配公平性等全方位審計的第五個年頭。從審計結果看，問題比較嚴重，亟待以制度革新來肅清。

相比過去幾次審計，本次審計署首次披露了保障房空置規模。2016年，經審計署審計的保障房項目，居然有超過40萬套已竣工保障房空置，接近近年來年度保障房竣工套數的10%，也揭開了保障房供給效率低下的「冰山一角」。

儘管保障房建設全面提速，但對於解決低收入人群住房，緩解高房價等問題並不能太樂觀。超過40萬套保障房閑置，這不僅是資金和土地等資源的巨大浪費，而且這項民生政策難以「落地」。2014年-2016年，違規享受保障房的套數逐年上升，審計結果分別為2.55萬套、3.77萬套和4.2萬套，意味著尋租保障房的陋習有過之而無不及。

近年來，經濟目標更強調攻堅「脫貧」、建設小康、共享發展等民生方向，比如「3個一億人」城鎮化目標、3600萬套保障房安居工程、2700萬套棚戶區改造目標的提出，而民生建設提速，意在讓更多的群眾分享城市化和經濟發展的紅利。因此，住房保障資金投入在明顯增加。審計署數據顯示，2016年保障房建設籌集資金達7549.8億元，同比增長37%，首次佔到GDP的1%（1.01%），而2014年和2015年這一比例分別是0.98%和0.88%。投入增加，但保障房供給效率卻下降。

近年來，大城市房價又上「新台階」，而城鎮化也已進入「下半場」，即人口更傾向於湧入大城市。以外來務工人員、新就業大學生等為主的新市民，已成為住房需求最為迫切的主體。目前，外來務工人員在就業地城市購房的比例不足1%，大學畢業生購房年齡推遲，京滬等大城市首次購房年齡從2013年的30歲推遲到2016年的34歲，對住房保障的邊際需求增加。但是，住房保障供給效率下降是全鏈條的，包括資金撥付、資金使用、建設進度、公共配套跟進、輪候分配等。

要處理好需要和可能的關係、住房保障和防止福利陷阱的關係。未來，人口將繼續向大城市、都市圈遷徙，也將繼續推進「3個一億人」城鎮化，特別是外來人口「本地化」。城市化快速推進時期，德國、日本等均通過大規模建設保障房，緩衝人口湧入城市、供需失衡、高房價等帶來的住房問題，比如二戰後德國建設了1000多萬套社會住房，覆蓋37%的德國人口；在上世紀50-80年代快速發展和城市化時期，日本通過公營、公團、公社「三支箭」，將新增建設住房的30%向缺房人群配給，既穩定社會秩序又帶動經濟復甦。

目前，應對人口大量湧入和突出的住房問題，各地政府都加大保障房供應，比如未來5年，深圳將建設40萬套保障房，超過特區成立以來的總規模，北京將建設50萬套保障房，70%為公租房，主要面向北京常住人口配置。今年，廣州將推出1.2萬套公租房，其他城市也在實施大規模棚改。筆者認為，各地大規模建設保障房，除應對住房需求外，穩定投資和經濟的想法也有。因此，為避免保障房「亂象」愈演愈烈、屢審屢犯，當前亟待完善住房保障政策和制度。

讓保障房回歸公共財政職能，剝離經濟增長功能，這才能確保保障房資金投入和建設進度，公共配套與保障房建設同步推進；其次，回歸保障房「保基本」住房需求，違規侵犯公共資源者以詐騙罪論處，從根本上杜絕屢禁不止的尋租亂象；再次，對於進入存量時代的地方，要以「補人頭」取代「補磚頭」，加大貨幣補貼的佔比，讓符合條件者持幣到市場上租房、買房；最後，也亟待通過《城鎮住房保障條例》這樣的法規，將保障房供給的公共財政職能、保障房建設、分配等成熟的做法明確下來，作為地方及職能部門責權利標杆，開展工作的準則。