《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》發布

7月27日，最高人民法院舉行新聞發布會發布《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林、國土資源部政策法規司司長魏莉華、環境保護部政策法規司司長別濤、最高人民法院環境資源審判庭審判長賈清林出席發布會並介紹相關情況，最高人民法院新聞發言人林文學主持發布會。

最高人民法院環境資源審判庭 鄭學林

大家上午好！今天新聞發布會的主題是發布《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。礦業權糾紛作為一類非常重要的環境資源案件，既涉及國家對礦產資源的行政管理、礦產資源的合理開發和有效利用，也涉及礦產資源的市場化配置、相關利益主體的產權保護，同時還與安全生產、環境保護等社會公共利益密切相關。現行涉及礦業權的法律、法規多著眼於行政監管需要，不能完全適應礦業權流轉日益市場化的發展趨勢。全國各級法院對相關法律、法規的理解差異較大，裁判標準不一。為適應礦業權市場發展需求，促進生態文明建設，統一裁判規則，最高人民法院在認真總結全國各級法院審理礦業權糾紛案件實踐經驗的基礎上，經過反覆調研論證和廣泛徵求意見，於2017年2月20日經最高人民法院審判委員會第1710次會議討論通過了本《解釋》，《解釋》今天公布施行。下面，首先由我向各位通報《解釋》的主要內容。

《解釋》共23個條文，主要包括以下幾方面的內容：

一、礦業權糾紛案件的審判理念

在現行法律框架內，礦業權本身是財產權、用益物權，同時亦具有行政許可特性，兼具公權和私權雙重屬性，受公法和私法共同規範。礦業權人在行使權利的過程中負有安全生產、水土保持、土地復墾、環境保護等公法上義務，相比較一般民事物權，礦業權的設立、流轉、行使、消滅等方面均具有一定的特殊性。

針對礦業權的特殊法律屬性，礦業權糾紛的審理應遵循以下基本理念：第一，礦業權作為一種財產權，可轉讓性系其本質特徵之一，應允許其作為商品儘可能在市場上自由流轉，在流動中增益財產價值，提高開發利用效率，實現市場在礦產資源配置中的決定性作用。人民法院審理礦業權糾紛案件，應進一步突出礦業權的物權屬性，適當分離礦業權的財產屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業權流轉的不合理因素，適當處理行政審批對礦業權流轉合同效力的影響，依法保護礦業權流轉，維護市場秩序和交易安全。第二，礦產資源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特徵，礦產資源的開發利用必須走可持續發展道路。人民法院審理礦業權糾紛案件，應適度能動司法，保障礦產資源合理開發利用。第三，礦產資源的勘查、開採，必然伴隨對周圍生態環境的改變甚至破壞，具有較強的負外部性。如果任由市場調整，難以督促礦業權人主動將環境治理費用計入企業經營成本，甚至可能導致市場失靈、分配不公。人民法院審理礦業權糾紛案件，應注意促進資源節約與生態環境的保護。

為此，《解釋》第一條規定：「人民法院審理探礦權、採礦權等礦業權糾紛案件，應當依法保護礦業權流轉，維護市場秩序和交易安全，保障礦產資源合理開發利用，促進資源節約與環境保護。」

二、礦業權出讓合同的效力及解除

礦業權出讓屬於礦業權流轉的一級市場，經歷了從無償到有償、從申請在先到競爭性取得的深刻變化。2015年中共中央、國務院在《生態文明體制改革總體方案》中要求，「探礦權採礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓」。2016年12月中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過《礦業權出讓制度改革方案》《礦產資源權益金制度改革方案》等文件，強調要推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，調整礦業權審批許可權，強化出讓監管服務。國家作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，本質上屬於用益物權設立行為，既以行政許可為基礎，兼具民事合同的基本屬性。合理認定礦業權出讓合同的性質和效力，對尊重市場主體意思自治，明確所有者、管理者和使用者的權利義務關係，優化礦產資源配置等均具有重要意義。人民法院審理礦業權出讓合同糾紛案件應充分保障雙方當事人的合法權益。一方面要監督行政機關依法行政，防止發生「黑箱」操作，避免以公用物尋租的情形；另一方面要注意保護自然人、法人和非法人組織的合法產權利益，踐行誠實信用、契約嚴守、契約正義等法律原則。《解釋》第二條規定：「縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，除法律、行政法規另有規定的情形外，當事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。」《解釋》第四條則對出讓人和受讓人可解除出讓合同的情形分別做了規定。

礦業權轉讓未經國土資源主管部門批准，當事人不能憑轉讓合同辦理礦業權變更登記，但並不意味著轉讓合同不具有任何法律效力，更不應認定合同無效。已經依法成立的礦業權轉讓合同，對當事人具有法律約束力。《解釋》第六條規定：「礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批准，受讓人請求轉讓人辦理礦業權變更登記手續的，人民法院不予支持。當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批准為由請求確認轉讓合同無效的，人民法院不予支持。」

礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力，當事人應當遵照「有約必守」的原則，依約履行自己的義務，包括辦理報批或者協助報批義務；非依法律規定或當事人約定，不得擅自變更或者解除合同。當事人一方請求另一方履行報批或者協助報批義務，人民法院原則上應予支持。《解釋》第七條中規定：「礦業權轉讓合同依法成立后,在不具有法定無效情形下，受讓人請求轉讓人履行報批義務或者轉讓人請求受讓人履行協助報批義務的，人民法院應予支持，但法律上或者事實上不具備履行條件的除外。」轉讓人無正當理由拒不履行報批義務的，受讓人有權解除轉讓合同並要求轉讓人承擔違約責任。《解釋》第八條規定：「礦業權轉讓合同依法成立后，轉讓人無正當理由拒不履行報批義務，受讓人請求解除合同、返還已付轉讓款及利息，並由轉讓人承擔違約責任的，人民法院應予支持。」

礦業權轉讓申請雖報請國土資源主管部門審批，但未獲准許的，礦業權轉讓合同喪失完全生效的可能，亦無繼續履行必要。當事人有權解除合同，因該合同取得的財產，應當予以返還，過錯方應賠償無過錯方的損失。《解釋》第十條對此作了規定。

作為法律、行政法規未禁止抵押的財產性權利，礦業權的融資功能在實踐中日益得到肯定。礦產資源屬於不動產範疇，礦業權適用不動產法律法規的調整原則，基於物權法第十五條關於債權合同與不動產物權變動相區分的規定，礦業權抵押合同應自成立時生效。《解釋》第十四條規定：「礦業權人為擔保自己或者他人債務的履行，將礦業權抵押給債權人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規規定不得抵押的除外。當事人僅以未經主管部門批准或者登記、備案為由請求確認抵押合同無效的，人民法院不予支持。」

物權法第九條規定了不動產物權登記設立的基本原則，礦業權抵押權作為不動產物權，其設立應自登記時發生效力。由於現行法律、行政法規尚未明確規定礦業權抵押的登記機構，亦未將其納入不動產物權統一登記範圍。實踐中，國土資源主管部門根據相關規定為抵押當事人辦理的抵押備案，就其所具備的權利公示、公信效果而言，與不動產登記並無實質區別。為順利解決礦業權抵押爭議、維護交易安全和秩序，可將國土資源主管部門辦理的抵押備案視為登記，作為礦業權抵押權法定登記機構確定前的過渡措施。《解釋》第十五條規定：「當事人請求確認礦業權之抵押權自依法登記時設立的，人民法院應予支持。頒發礦產資源勘查許可證或者採礦許可證的國土資源主管部門根據相關規定辦理的礦業權抵押備案手續，視為前款規定的登記。」

拍賣、變賣或者以礦業權折價抵債等方式實現抵押權，將涉及礦業權的轉讓，人民法院在作出上述處理前應就礦業權競買人、受讓人是否具備相應的資質條件進行審查。礦業權因抵押人被兼并重組、礦床被壓覆等原因滅失的，應承認礦業權抵押權的物上代位性，抵押權人可就抵押人因此獲得的保險金、賠償金或者補償金優先受償。《解釋》第十六條、第十七條對上述內容分別作了規定。

礦產資源兼具財產屬性和生態屬性,其開發利用又必然具有環境負外部性。環境保護法、自然保護區條例等法律法規明確規定，重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護；自然保護區、風景名勝區等區域內禁止進行勘查開採活動。在上述特殊區域內勘查開採礦產資源會對區域內環境公共利益造成重大損害。實踐中，有些地方為促進經濟發展罔顧生態環境保護需要，有悖綠色發展理念和生態文明建設要求，故人民法院應適度發揮司法的能動作用，對上述特別區域內的礦業權合同效力進行特別審查，為保障生態文明建設提供司法服務。《解釋》第十八條規定：「當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開採礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。」 當然，人民法院對此類合同效力的認定不影響國土資源、環境保護主管部門依法對涉及的違法違規行為進行行政監管和處罰。

礦產資源開發利用領域存在亂采濫伐、無證勘查開採、破壞性開採等違法違規現象，造成的嚴重生態環境問題未引起足夠重視。《解釋》將涉礦環境公益訴訟納入其中，既與現行民事訴訟法、環境保護法等法律關於公益訴訟的規定完全契合，亦與環境公益訴訟審判實踐聯繫密切，還有助於強化生態環境保護的意識。《解釋》第二十一條中規定：「勘查開採礦產資源造成環境污染，或者導致地質災害、植被毀損等生態破壞，法律規定的機關和有關組織提起環境公益訴訟的，人民法院應依法予以受理。」

環境保護是一項系統工程，需要黨委、人大、政府、司法機關以及社會各界的共同參與。負有環境保護監督管理職責的主管部門在專業技術、設備和執法效率等方面都具有優勢，是維護環境公共利益的主要力量，而環境司法系維護環境正義的最後一道屏障，故有必要積極推動建立環境資源司法執法協調機制，做好環境行政執法與環境司法的有序銜接。《解釋》第二十二條規定「人民法院審理案件中，發現無證勘查開採，勘查資質、地質資料造假，或者勘查開採未履行生態環境修復義務等違法情形的，可以向有關行政主管部門提出司法建議，由其依法處理；涉嫌犯罪的，依法移送偵查機關處理」。

此外，《解釋》還對無證勘查開採，礦業權租賃、承包、合作，一礦二賣以及越界勘查開採等事項進行了規定，確立了相應的規則，由於時間關係，就不一一詳述。

《最高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已於2017年2月20日由最高人民法院審判委員會第1710次會議通過，現予公布，自2017年7月27日起施行。

法釋〔2017〕12號

最高人民法院

關於審理礦業權糾紛案件

適用法律若干問題的解釋

為正確審理礦業權糾紛案件，依法保護當事人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國環境保護法》等法律法規的規定，結合審判實踐，制定本解釋。

第一條 人民法院審理探礦權、採礦權等礦業權糾紛案件，應當依法保護礦業權流轉，維護市場秩序和交易安全，保障礦產資源合理開發利用，促進資源節約與環境保護。

第二條 縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同，除法律、行政法規另有規定的情形外，當事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。

第三條 受讓人請求自礦產資源勘查許可證、採礦許可證載明的有效期起始日確認其探礦權、採礦權的，人民法院應予支持。

礦業權出讓合同生效后、礦產資源勘查許可證或者採礦許可證頒發前，第三人越界或者以其他方式非法勘查開採，經出讓人同意已實際佔有勘查作業區或者礦區的受讓人，請求第三人承擔停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權責任的，人民法院應予支持。

第四條 出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業區或者礦區、頒發礦產資源勘查許可證或者採礦許可證，受讓人請求解除出讓合同的，人民法院應予支持。

受讓人勘查開採礦產資源未達到國土資源主管部門批准的礦山地質環境保護與治理恢復方案要求，在國土資源主管部門規定的期限內拒不改正，或者因違反法律法規被吊銷礦產資源勘查許可證、採礦許可證，或者未按照出讓合同的約定支付礦業權出讓價款，出讓人請求解除出讓合同的，人民法院應予支持。

第五條 未取得礦產資源勘查許可證、採礦許可證，簽訂合同將礦產資源交由他人勘查開採的，人民法院應依法認定合同無效。

第六條 礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批准，受讓人請求轉讓人辦理礦業權變更登記手續的，人民法院不予支持。

當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批准為由請求確認轉讓合同無效的，人民法院不予支持。

第七條 礦業權轉讓合同依法成立后,在不具有法定無效情形下，受讓人請求轉讓人履行報批義務或者轉讓人請求受讓人履行協助報批義務的，人民法院應予支持，但法律上或者事實上不具備履行條件的除外。

人民法院可以依據案件事實和受讓人的請求，判決受讓人代為辦理報批手續，轉讓人應當履行協助義務，並承擔由此產生的費用。

第八條 礦業權轉讓合同依法成立后，轉讓人無正當理由拒不履行報批義務，受讓人請求解除合同、返還已付轉讓款及利息，並由轉讓人承擔違約責任的，人民法院應予支持。

第九條 礦業權轉讓合同約定受讓人支付全部或者部分轉讓款后辦理報批手續，轉讓人在辦理報批手續前請求受讓人先履行付款義務的，人民法院應予支持，但受讓人有確切證據證明存在轉讓人將同一礦業權轉讓給第三人、礦業權人將被兼并重組等符合合同法第六十八條規定情形的除外。

第十條 國土資源主管部門不予批准礦業權轉讓申請致使礦業權轉讓合同被解除，受讓人請求返還已付轉讓款及利息，採礦權人請求受讓人返還獲得的礦產品及收益，或者探礦權人請求受讓人返還勘查資料和勘查中回收的礦產品及收益的，人民法院應予支持，但受讓人可請求扣除相關的成本費用。

當事人一方對礦業權轉讓申請未獲批准有過錯的，應賠償對方因此受到的損失；雙方均有過錯的，應當各自承擔相應的責任。

第十一條 礦業權轉讓合同依法成立后、國土資源主管部門批准前，礦業權人又將礦業權轉讓給第三人並經國土資源主管部門批准、登記，受讓人請求解除轉讓合同、返還已付轉讓款及利息，並由礦業權人承擔違約責任的，人民法院應予支持。

第十二條 當事人請求確認礦業權租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。

礦業權租賃、承包合同約定礦業權人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態環境修復等法定義務，不承擔相應法律責任的，人民法院應依法認定合同無效。

第十三條 礦業權人與他人合作進行礦產資源勘查開採所簽訂的合同，當事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。

合同中有關礦業權轉讓的條款適用本解釋關於礦業權轉讓合同的規定。

第十四條 礦業權人為擔保自己或者他人債務的履行，將礦業權抵押給債權人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規規定不得抵押的除外。

當事人僅以未經主管部門批准或者登記、備案為由請求確認抵押合同無效的，人民法院不予支持。

第十五條 當事人請求確認礦業權之抵押權自依法登記時設立的，人民法院應予支持。

頒發礦產資源勘查許可證或者採礦許可證的國土資源主管部門根據相關規定辦理的礦業權抵押備案手續，視為前款規定的登記。

第十六條 債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，抵押權人依據民事訴訟法第一百九十六條、第一百九十七條規定申請實現抵押權的，人民法院可以拍賣、變賣礦業權或者裁定以礦業權抵債，但礦業權競買人、受讓人應具備相應的資質條件。

第十七條 礦業權抵押期間因抵押人被兼并重組或者礦床被壓覆等原因導致礦業權全部或者部分滅失，抵押權人請求就抵押人因此獲得的保險金、賠償金或者補償金等款項優先受償或者將該款項予以提存的，人民法院應予支持。

第十八條 當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開採礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效。

第十九條 因越界勘查開採礦產資源引發的侵權責任糾紛，涉及國土資源主管部門批准的勘查開採範圍重複或者界限不清的，人民法院應告知當事人先向國土資源主管部門申請解決。

第二十條 因他人越界勘查開採礦產資源，礦業權人請求侵權人承擔停止侵害、排除妨礙、返還財產、賠償損失等侵權責任的，人民法院應予支持，但探礦權人請求侵權人返還越界開採的礦產品及收益的除外。

第二十一條 勘查開採礦產資源造成環境污染，或者導致地質災害、植被毀損等生態破壞，法律規定的機關和有關組織提起環境公益訴訟的，人民法院應依法予以受理。

法律規定的機關和有關組織提起環境公益訴訟的，不影響因同一勘查開採行為受到人身、財產損害的自然人、法人和其他組織依據民事訴訟法第一百一十九條的規定提起訴訟。

第二十二條 人民法院在審理案件中，發現無證勘查開採，勘查資質、地質資料造假，或者勘查開採未履行生態環境修復義務等違法情形的，可以向有關行政主管部門提出司法建議，由其依法處理；涉嫌犯罪的，依法移送偵查機關處理。

第二十三條 本解釋施行后，人民法院尚未審結的一審、二審案件適用本解釋規定。本解釋施行前已經作出生效裁判的案件，本解釋施行后依法再審的，不適用本解釋。