產業觀察|「PPP模式」攪動養老行業變革 挑戰仍存

摘要：養老服務產業在PPP模式的對接下或許會迎來新的發展契機。

養老服務產業在PPP模式的對接下或許會迎來新的發展契機。

日前，財政部、民政部和人力資源社會保障部發布《關於運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》(下稱《意見》)提出，鼓勵運用政府和社會資本合作(PPP)模式推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培育與發展，形成多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場，推動老齡事業發展。

《意見》明確鼓勵商業地產庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業設施及其他可利用的社會資源改造成養老機構。支持政府將所轄區域內的社區養老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現區域內的社區養老服務項目統一標準、統一運營。

《意見》的發布，也意味著今後政府與社會資本相結合，將實現利益共享、風險共擔的合作創新模式。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清在接受《產經新聞》記者採訪時認為，當前，由於公立養老機構的公益性，如果沒有政策的支持，社會養老需求和收支就會難以平衡。而《意見》的實施，是結合老齡化現狀和趨勢，利用社會資本提供更多的養老服務，提高服務水平，給老人提供了更多的養老選擇。

助力養老產業

當前，傳統的養老模式多以家庭養老為主、養老院養老為輔。隨著社會不斷發展，傳統的養老模式已經不再滿足現有的養老需求。

前不久，北京師範大學公益研究院發布的《2017年養老服務人才培養情況報告》指出，老年人口結構決定養老人才需求。老齡化形勢日益嚴峻，未來20-30年是老齡化加速期，老年人口將以每年3%以上的速度快速增長。預計到2020年，老年人口將達到2.43億，約佔總人口的18%，而這一數字在2030年將增長至總人口的25%左右。

老齡化的不斷加劇也孕育出了「銀髮經濟」，市場認為行業存在巨大的發展潛力。人民大學公共管理學院教授孫玉棟在接受《產經新聞》記者採訪時認為，勞動人口和人口紅利正在消失，贍養比也在升高。當前面臨的老齡化對於政府而言也會增加更多財政開支。

「同時，還面臨著空巢老齡現象，」孫玉棟說，到了高齡，老齡化就出現兩種狀態。一種是失能狀態，另一種是失智狀態，再加上老人們的精神狀態，從而反映出老人的孤獨感。

而解決這一難題，是需要政府與社會力量共同參與，PPP模式也成了重要的「抓手」。

來自財政部的數據顯示，截至2017年6月末，495個PPP落地國家示範項目包括283個獨家社會資本項目和212個聯合體項目，簽約社會資本共785家，民營企業佔比37.1%，比上月末統計結果高0.9個百分點，比去年同期統計結果高5.1個百分點。

誠如，財政部金融司五處處長闞曉西在金融支持養老產業發展成都高峰論壇上所表述的那樣：「式PPP發展已經進入快車道，養老產業發展潛力巨大，也將為PPP模式提供更為廣闊的舞台?」

記者在採訪中了解到，截至2017年4月份，國家財政部政府和社會資本合作中心公布出來的養老PPP項目共計292個，這些養老PPP項目分別在北京、山東、河南、江蘇、江西、貴州、湖南、四川等地。

另據記者了解，在292個PPP養老項目中的投資領域多以養老業、老年公寓及醫養結合。

孫玉棟認為，從簽約模式來看，BOT和BOO模式佔主導，絕大部分是BOT方式，其次才是BOO方式。但無論是BOT還是BOO，兩種模式對於社會資本前期的資金投入要求都很高。

「目前，這些項目裡面的使用者付費佔主體，政府能承擔的範圍並不大，它留給了社會很多空間。」孫玉棟向記者舉例說，養老服務中心政府運營床位佔比是不超過50%，護理型的養老床位佔比不低於30%，也就是說，30%是底線，這就意味著還有很高的空間能夠被社會資本介入。

「PPP模式融入到養老產業中，對整個養老產業來說是比較利好的。」福建思揚弘康醫療科技有限公司董事長鬍海慶在接受《產經新聞》記者採訪時表示，一方面，PPP模式融入到養老產業，對政府來說緩解了資金方面的壓力及智能轉換等方面的問題；另一方面，對於社會民企來說，只要有充足的資金、管理以及在運營方面佔有優勢的話，也可以進入到公共服務領域當中。這對廣大有需求養老的老人們來說，既可以享受到更多的優質服務，又可以在合理的價位中有所選擇。

「PPP可以和養老產業有效對接，助推養老產業發展。」闞曉西曾表示，首先，通過政府與社會資本合作，收益共享，風險分擔，能夠提高項目安全性和收益水平，降低社會資本方投資回收期,有利於增加養老項目的吸引力;其次,能夠充分發揮財政資金四兩撥千斤的作用,減輕地方財政的負擔,解決養老產業巨大的資金缺口,平滑年度間財政支出,促進公共服務的代際公平;最後,能夠整合政府市場的各方優勢,以資源整合加合理競爭的方式來提高養老服務的質量和供給效率。

仍存挑戰

為了吸引民營資本參與到服務領域，記者注意到，日前，財政部對十二屆全國五次會議中關於PPP模式發展、推進、融資等多方面建議給予了明確的答覆，鼓勵和吸引民營資本參與PPP項目，財政部、發改委始終高度重視保障各類市場主體平等參與PPP項目，並積極營造公平、公正、透明的制度和市場環境。並強化制度保障，積極推進PPP立法，制定PPP項目全生命周期管理制度，努力構建「法律政策操作指引合同」四位一體的PPP制度體系。

不僅如此，記者在這份答覆中還看到，為了吸引民營資本長期合作，要確保PPP規範有序地推進提供製度保障及加強政策引導。

事實上，早在2015年2月份，發改委等十部委聯合發布了《關於鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，在2016年3月份，「十三五」規劃也指出，對民間資本和社會力量申請興辦養老機構進行防範，並且採取一些特定的方式，特許經營、政府購買以及社會和資本合作。

從這些頂層設計來看，其實，一直在鼓勵支持社會資本參與到養老產業當中。而事實上，PPP與養老產業對接也完全匹配，例如，養老產業屬於公共服務領域，而PPP也適用於基礎設施建設等軟硬體領域，PPP的優勢也是不言而喻的。

然而，養老PPP雖然優勢較多，但是也引起了胡海慶的擔憂。他認為，養老產業是公共服務領域，對於部分投資人，明明知道無利可圖，但是，依然還在做的原因，或許是在套取國家資源，而能夠使PPP立項的企業也多是政府層面的「關係戶」，真正的好企業或項目卻被擋在門外。

王守清告訴記者，對於投資者來說，會存在一些擔心。例如，擔心政府會不會因為換屆以後不守信用。而對於政府部門來說，他們也有自己的考量。例如，社會資本特別是民營企業會不會在融資方面出現困難造成項目延誤、運營過程中會不會出現質量和服務等問題都是不得不考慮的。

「PPP養老畢竟是提供公共服務，區別對待硬設施、軟服務、核心服務及輔助性服務，政府和社會資本才比較容易合作成功。」王守清認為，硬設施的建設和運營交給社會資本去做問題不大。但是，護理等軟服務如果產出要求、績效指標和監管不完善，交給社會資本去做，就容易出現問題，因此，監管是非常重要的。

「PPP養老的確存在不少挑戰，養老項目實施以軟性服務為主，缺乏有效的衡量指標，在監管方面難度很大，另外，養老項目首付機制也比較複雜，在價格方面其彈性也大。」孫玉棟說，一方面，項目初始投資比較大，風險比較高；另一方面，補償機制中在很大程度上，老年支付能力和使用者付費機制之間存在一定的衝突，完全依賴老年支付能力針對PPP項目還存在一定的問題。

孫玉棟建議，儘管養老PPP模式多是BOT和BOO方式，我們應該借鑒國際發達國家的經驗，BOT加上O&M方式可能更適合養老PPP模式，這裡面有三個主體，政府、企業、民眾，他們在PPP運營方式中可能會更加有利。

通過業內專家對PPP養老所存在的問題進行分析后可以明確，當前，如何構建合力的投資回報機制以及完善的監管制度是當前決策層亟待解決的問題。而在今後的PPP養老模式中，上述問題也會得到妥善解決，並會走出一條適合的養老PPP發展的道路。

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