報告精讀 | 京津冀藍皮書：京津冀發展報告（2017）

近日，由首都經濟貿易大學、社會科學文獻出版社共同主辦的《京津冀藍皮書：京津冀發展報告（2017）》發布會在北京舉行。

本年度《京津冀藍皮書》以研究「京津冀協同發展的新形勢與新進展」為主題，構建了發展、協同、生態文明、人口發展和企業發展五大指數，並運用構建的指標體系對京津冀協同發展的進展進行測度與評價。

總報告系統梳理了自京津冀協同發展上升為國家戰略以來，在非首都功能疏解、交通一體化發展、生態環境保護、產業升級轉移等方面取得的顯著進展，得出基本判斷和找出問題的癥結所在，並提出相應的對策建議。在協同進展方面，當前京津冀協同發展規劃藍圖已經繪就，協同發展邁入新階段；非首都功能疏解有序推進，「大城市病」有所緩解；交通一體化建設成效顯著，「1小時交通圈」正在形成；生態環境保護力度加大，聯防聯控機制日益完善；產業轉移對接步伐加快，產業空間布局得到優化；創新平台建設穩步推進，創新協同效果顯著；公共服務一體化成效顯現，地區間差距逐步縮小；市場一體化進程全面提速，要素流動日益頻繁。

在基本判斷方面，本書通過構建數理模型、運用指數對京津冀協同發展的現狀水平進行定量測度，得出的基本結論是：在綜合發展指數方面，北京總體最強，天津支撐力增長迅猛，河北輻射力快速上升；在協同發展指數方面，總體協同程度呈上升趨勢，生態環境和社會保障是短板；在生態文明指數方面，北京總體最高，天津生態保護水平上升最快，河北資源利用水平最高；在人口發展指數方面，三地人口發展指數有所上升，京津石三足鼎立態勢已確立；在企業發展指數方面，北京企業整體實力最強，天津研發轉化優勢明顯，河北商貿物流優勢顯著。分報告由綜合發展指數研究、協同發展指數研究、生態文明指數研究、人口發展指數研究和企業發展指數研究五個專題報告組成，對京津冀協同發展新進展進行了測度與評價，包括總體水平、發展趨勢、內部結構以及得分排名等。專題報告分別對京津冀三地進行綜合發展指數研究，並針對重點領域進行了專項分析。

京津冀發展指數最新顯示：北京總體最強，天津支撐力增長迅猛，河北輻射力快速上升

藍皮書指出，在發展指數方面，本研究採用了五個一級指標——支撐力、驅動力、創新力、凝聚力和輻射力，二級指標共計33個。從總體發展水平來看，北京核心地位穩固，津冀差距呈縮小趨勢，2015年北京的綜合指數得分處於80以上，天津處於40~50區間，河北處於20~40區間；從支撐力來看，北京實力最強，天津增長迅猛，2015年北京支撐力指數得分為97.49，天津得分為83.38，河北得分僅為32.75；從驅動力來看，北京領先但增速下降，河北與京津差距較大，2015年北京驅動力指數得分為74.03，天津得分76.38，河北得分14.00；從創新力來看，北京創新優勢明顯，津冀創新力有所提升；從凝聚力來看，北京呈下降態勢，天津平穩上升，河北明顯不足，2015年北京凝聚力指數得分（86.80）遠高於津冀（56.50和42.98）；從輻射力來看，北京輻射力最強，河北快速上升，天津有待提升，2015年北京輻射力指數得分為77.76，河北得分為37.87，天津得分為15.44。

京津冀在協同生態環境保護和社會保障方面仍是短板

在協同指數方面，藍皮書採用了三個一級指標——協同能力、協同行動和協同績效，二級指標共10個，對京津冀協同發展進行評價。從協同總指數看，2005~2015年，京津冀總體協同發展程度呈上升趨勢，三地發展基礎的差距在不斷縮小；從協同能力來看，指數平穩上升，區域協同的基礎不斷夯實，政府行為能力和區域創新能力對三地協同能力的作用最為突出；從協同行動來看，區域協同行動受政策性因素影響較大，企業發揮著舉足輕重的作用；從協同績效來看，效果並不理想，還有很大的提升空間，短板主要體現在京津冀生態環境建設滯后以及河北在社會保障上與京津差距過大等方面。

京津冀亟待完善多元化的生態補償機制

藍皮書分析指出，生態補償機制的建立是實現生態環境共建共享的有效保障。政府在生態補償方面應該發揮主體和主導作用，應建立以中央政府補償為主、地方間橫向補償為輔的生態補償機制。在中央政府與地方政府之間進行明確分工。中央政府應重點解決生態涵養區可持續發展的問題（主要包括提升基礎設施和教育醫療等公共服務水平），以保證對生態涵養區生態補償的持續性和穩定性。因此，應提升中央對生態涵養區的一般性財政轉移支付力度，適度壓減專項轉移支付的比重。地方政府應根據「誰受益、誰付費」原則，進行基於項目的橫向補償。要完善政府間橫向財政轉移支付制度，對環境保護政策實施所形成的增支減收給予合理補償，可採取項目補償、政策補償、資金補償（財政補貼、財政轉移支付）、智力補償、技術補償、實物補償、對口支援等多種方式。

在京津冀地區共建國家級生態合作試驗區，統一補償標準。將河北省的承德、張家口、保定山區，北京西部、北部，天津北部等生態涵養區，共同申請國家級生態合作試驗區，通過生態補償政策的先行先試，為全國生態涵養區發展探索新路子。通過建立合作試驗區，加快生態補償的市場化改革，推進生態資源價值化，建立和完善碳排放權交易、排污權交易等市場化運作機制。

天津凝聚力上升，北京呈下降趨勢

藍皮書指出，從人均視角來看，2015年北京凝聚力指數得分（86.7988）遠高於津冀（56.4987和42.9811），但在2006~2015年，北京與天津的凝聚力呈現平穩發展態勢，略有小幅波動，河北凝聚力有所提高，但與京津相比仍有較大差距。

近年來，天津的GDP增速達到9%左右，經濟維持較高的增速，優勢在於驅動力與凝聚力。在驅動力方面，驅動力指數（人均）從2013年的72.5404增長到了2015年的76.3798；在凝聚力方面，凝聚力指數（人均）從2013年的51.7968增長到了2015年的56.4987。目前來看，天津經濟發展仍以大項目投資為主，驅動方式與創新驅動的要求還存在差距。隨著京津冀協同發展與非首都功能疏解，北京以中關村園區為代表的高新技術園區在天津的布局，在一定程度上帶動了天津發展方式的轉型升級。另外，北京「控增量，調存量」的疏解策略使得部分人才尤其是應屆畢業生出現外溢現象，加之天津的公共服務水平、基礎設施建設和城鎮居民收入的改善使得天津的凝聚力得到明顯提升。

京津冀人口發展京津石三足鼎立之勢出現，但發展指數津石與北京差距仍然明顯

21世紀以來，北京市的核心地位不可動搖，在京津冀13個城市中人口發展能力連續穩居第一。北京作為首都，無論是政治地位、科技水平還是交通條件，長期以來都聚集了眾多優質資源，尤其是利用了全國的人口紅利。雖然北京「大城市病」嚴重，面臨巨大的社會和自然資源及環境壓力，但北京市的人口發展水平在京津冀城市群中始終遙遙領先，特別是生命質量指數佔有極大優勢。天津作為直轄市，經濟基礎較好、對外開放較早，是北方經濟中心，與北京形成明顯的雙核空間格局。但從人口的發展能力來看，尤其是綜合人口發展指數與生命活力指數相比北京還有明顯差距，這制約著城市的核心競爭能力。石家莊作為河北省省會城市發揮著中心城市作用且不斷增強，但競爭能力仍然落後於京津兩城市，與京津雙核相比，石家莊人口發展能力仍然較弱。

京津冀地區北京企業對外投資額佔比達七成以上，現代服務企業數量超過地區總量的一半

從企業對外投資金額來看，2000~2015年京津冀三地增長水平總體波動較大。從地區佔比水平和數量變化來看，北京雖然波動明顯，但總體佔比水平最高，天津居於第二位，河北相對靠後。2000年京津冀三地企業對外投資金額分別為1925.41億元、306.96億元、59.52億元，分別佔比84.01%、13.39%、2.60%，2015年三地企業對外投資金額分別上升至21035.00億元、453.27億元和1043.24億元，佔比水平調整至93.36%、2.01%和4.63%。2015年北京企業對外投資金額較2014年的10955.15億元有了大幅度的增長，天津則下降幅度較大，2014年天津和河北的企業對外投資金額分別為1428.38億元和1032.34億元，京津冀三地2014年的佔比水平分別為81.66%、10.65%、7.69%。整體來看，2000~2015年，京津冀三地在企業對外投資方面平均佔比分別約為79%、14%、7%。北京資本的外溢效應顯著。

從現代服務業企業數量來看，2000~2015年京津冀三地基本保持穩定的上升態勢，各年份增長率的平均值均在20%左右。從地區佔比水平和數量變化來看，北京擁有的現代服務業企業數量基本占京津冀地區總量的60%左右，天津約為15%，河北約佔25%。2015年京津冀三地現代服務業企業數量分別為1112823家、263944家、534058家，分別是其2000年（59535家、16076家、25271家）水平的18.69倍、16.42倍和21.13倍，佔比水平分別為58.34%、13.81%、27.95%。

京津和京保石兩主軸沿線城市人口承載力最大，應依此疏解產業與人口

到2030年，北京的人口承載力為3000萬人左右，天津的人口承載力為2000萬人左右。河北省各地市的承載力從340萬人到1300萬人不等。單因素人口承載力呈現空間的集聚性，即廊坊、唐山、滄州三市位於「雙核」北京、天津市的東側或南側，人口規模得到明顯提升；而河北南部的石家莊、保定、邯鄲三市原本人口規模就比較大，未來仍有進一步增長的空間；地處河北北部的張家口、承德、秦皇島三市在不同的因素下人口規模都增長緩慢。總之，京津冀區域人口承載力以京津和京保石兩主軸沿線城市最大。

京津冀產業協作創業打造「反磁力中心」

京津冀產業協作的空間規劃範圍應充分尊重地域空間上的差異，縮小地理空間單元，在「次區域層面」上進行合理定位，制定出能夠發揮各自優勢和特點的區域總體規劃。「京津冀次區域」是指將京津冀城市群視作一個有機整體，弱化其內部的行政區劃邊界，根據各自的地域分異特點，劃分若干空間尺度相對較小的區域，使每個次區域都具有一定的獨立性且具備各自特徵，是區域政策、產業政策得以落實的實體地域空間。依據當前各區域生態承載力、區位特點、產業發展等現實情況，將京津冀城市群擬劃分為六大次區域。

產業布局方面應各有分工，實現錯位發展，努力把北京、天津建設成為國際金融管理中心和國際金融運營中心；世界級城市群往往是國際貿易中心，北京作為一座內陸城市，儘管是全國鐵路、公路和航空樞紐，但由於缺少天然海港做支撐，國際貿易受到一定製約，而天津港作為北方最大的綜合性大港，應著力加強二者之間的合作，著力打造以海港、空港、鐵路和道路建設為基礎的京津物流一體化體系。

河北雄安新區不同於一般意義上的新區，其定位是重點承接北京疏解出的與全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心無關的城市功能，因而河北雄安新區的建設工作必須要突出「融合發展」這一發展理念，加強同北京、天津、石家莊、保定等城市的融合發展，與北京中心城區、城市副中心在功能上有所分工，實現錯位發展。成立河北雄安新區，是北京城市功能由集聚到向外擴散的標誌性節點，能顯著提升首都城市功能的空間承載能力，其是首都圈的空間拓展，是「以首都為核心的世界級城市群」腹地建設的應有之義。

京津冀產業協作之所以舉步維艱，歸根結底是三地的社會經濟發展差距過於懸殊，河北很難對京津兩地的產業實現逆向吸引。資源是稀缺的，河北應將有限的資源集中於幾個點上，迅速提升產業承接平台的經濟發展水平，實現與京津兩地產業環境的無縫對接，塑造「反磁力中心」，通過不斷地發展積澱，以承接平台為圓心向外圍區域擴散，最終實現產業承接能力的整體提升，為三地的產業協作助力。

當前京津冀產業發展存在著明顯的「產業同構」問題，主要是因為各地方政府為了追求短期的經濟增長，通過稅收等一系列優惠政策爭相吸引產業，缺乏整體大局意識，造成了較為嚴重的產業雷同問題，產業結構雷同會進一步加劇地區間的塊狀分割。要立足京津冀發展整體大局，破除「一畝三分地」的思維定式，下好三地產業協作的大棋局，要建立健全監督機制，切實落實好三地的功能發展定位，引導三地產業合理分工，實現資源最優化配置。

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