實操案例|| 全國7個示範性PPP養老項目運作模式詳解

1 河南省開封市民生養老院項目

項目概況：開封市民生養老院項目位於河南省開封市鄭汴路與夷山大街南延道路交叉口東，佔地面積47301平方米，規劃地上建築面積56000平方米，地下車庫面積7200平方米，總床位數1500張，由兩部分組成：一是中央投資項目市社會福利院老年養護樓，總建築面積21250平方米，包括綜合樓5400平方米，老年養護樓15850平方米，床位數500張，以孤寡老人為主要服務對象；二是社會引資項目，建築面積約34750平方米，地下車庫面積7200平方米，包括綜合樓、康復樓、智障老人公寓樓、家居養老樓、自理型老人公寓及配套設施等建築，床位數1000張。

2 濟寧市嘉祥九頂山養老服務和生態綜合治理項目

項目概況：（一）總投資1307830萬元，項目類型新建，所屬行業養老，回報機製為使用者付費，本項目建設地點涉及嘉祥縣紙坊鎮、馬集鎮及嘉祥街道部分區域。紙坊鎮位於嘉祥縣南部山區，距縣城12.5公里。項目內容①用地範圍內市政道路、綠化、公園、景觀等工程，以及上水、下水、污水、供配電、供暖、供氣、通訊管線等市政公用配套工程；②與養老養生設施及其社區規模相配套的養老養生公寓、醫療康復設施及社區配套工程；③曾子孝賢文化項目，如曾子研究院、曾子老年大學、曾子博物館、曾子寺廟及曾子文化演藝廣場等。項目規劃建築面積為2292061.5㎡。

（二）項目規模：本項目總投資1,307,830.26萬元，其中工程建設費用896,150.37萬元，工程建設其它費用34,520.38萬元，工程預備費88,189.79萬元，土地取得及整理費用（不含流轉）97,432.21萬元，利息182,537.50萬元，流動資金9000萬元。

3 淄博市博山姚家峪生態養老中心

項目概況：該項目建設地點位於博山姚家峪生態旅遊度假區內，佔地約28.668公頃（摺合430畝），總建築面積605968平方米，其中地上建築面積482968平方米，地下建築面積123000平方米，可同時容納12000人養老。項目總投資192540萬元，其中22.09%資金由政府和社會資本自籌解決，其他資金由合資成立的項目公司申請銀行貸款。

成交社會資本方應依據中華人民共和國適用法律的規定與博山區人民政府授權機構組建項目公司，項目具體運作方式採用建設-運營-移交模式(BOT)，特許經營權期限為50年。第一期特許經營權為30年，其中建設期3年，運營期27年,政府出資在該特許經營期內不參與經營分紅；第二期特許經營權為20年，國有出資人和社會資本方按出資額度比例進行分紅。在合作期限內，項目公司負責項目的投融資、建設、運營管理及移交等工作。在項目合同約定期滿后，項目公司將PPP項目資產無償移交給區政府。

4 上饒市老年福利中心

項目概況：上饒市老年福利中心項目位於上饒市帶湖片區內，明叔大道、信州大道交口，總用地面積40400平方米，約60.6畝，投資總額約為1.5億元人民幣，其中政府投入3800萬元，社會資本投入1.12億元。建設期限：約三年。主要由養護院、老年公寓構成，其中養護院擁有政府托底養老床位500張，老年公寓擁有養老床位780張。並建有老年護理中心（社區衛生服務中心）、老年活動中心、老年大學、老年超市、餐廳等相關配套設施。

5 鹽城市亭湖區福利中心項目

項目概況：亭湖區康復護理院是鹽城市亭湖區新建社會福利中心的重要配套項目，亭湖區社會福利中心規劃佔地面積為40畝，地上建築面積34537平方米，設計總床位數約1500張。建設內容含醫療康復綜合樓、護理中心綜合樓、基礎設施建設、景觀綠化等，兼顧治療、康復、護理為一體的專業康復護理機構。項目建設總投資額不低於人民幣20159萬元，包括：建設投資19659萬元、流動資金500萬元。由社會資本方出資設立項目公司負責本項目的設計、建設及運營，項目公司註冊資本金為人民幣20159萬元，社會資本方可在項目公司設立起兩年內分期出資，亭湖區民政局以土地作價2177萬出資，其餘由社會資本方足額繳納。

6 如東縣中醫院醫養融合項目

項目概況：如東縣中醫院醫養融合項目計劃分兩期實施。一期為醫療中心項目，總用地面積為105326平方米，新建醫療中心總床位1000張，設計年接待門急診號次450000人次，總建築面積為114180平方米，總投資額為人民幣約7.1億元；二期為養老康復中心項目，擬建成具有中醫特色「醫養結合」的，集醫療、養老、康復、護理、健教、養生於一體的中高檔的綜合養老社區，總建築面積不少於10萬平方米，計劃總投資暫定7億元，其中二期項目的首期項目，計劃投資2億元。

一期醫療中心項目運營內容：項目公司負責除核心醫療以外的包括藥品供給、醫療器具設備採購、物業、食堂、超市、停車場及其他後勤等方面的所有事務運營管理，並同時獲得相應的運營收益。二期養老康復中心項目建設運營內容：該項目採用DBOT模式，由政府提出規模、時間、需求等項目建議、要求，由項目公司負責設計、可研、立項、招標及建設全過程，建設資金由項目公司籌集、支付，在運營階段，項目公司則負責整個項目以及除一般醫療、日常護理、定期體檢外的所有的養老服務的運營管理，並獲得運營收益。

7 長春市養老綜合項目

項目概況：長春市養老服務綜合項目總投資額為11.2億元，項目主要分為三個部分，分別是養老機構建設、托老服務中心建設和居家養老服務中心建設。養老機構將在長春新湖鎮建設一個大型的養老機構，托老服務中心在長春市5個主城區以及4個開發區各建設一個。居家養老服務中心主要為依託長春市現有379個社區建設。項目建成后，將服務於長春市超過70萬老人。

該項目合作期限25年，通過政府採購引入社會資本，項目主要運作模式為社會資本組建項目公司，負責項目的投資、建設和運營維護，政府負責對項目公司提供特許經營權、政策等支持並對項目公司進行監管，通過運營績效考核對缺口部分進行付費補貼，項目合作期限結束后，項目資產移交給長春市政府或其指定機構。

信息來源：財政部

PPP模式在養老產業的探索現狀解析

資料來源：同策內部研究、政府和社會資本合作中心、知網等。

近年來中央政府鼓勵社會資本進入公共服務領域，鼓勵PPP模式的發展，養老產業需求與供給的失衡也促進了PPP模式在養老產業中的發展。今天，小編帶大家了解下PPP模式在養老產業領域的應用。

• 定義：PPP （Public-Private-Partnership的縮寫），即「政府和社會資本合作」模式。是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務， 以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

• 適用領域：交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業。

• 適用項目特點：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜採用政府和社會資本合作模式。

• 截止2016年6月30日。山東、貴州省運用PPP模式的養老項目最多，分別為46個、40個。河南（21個）、四川（19個）、新疆（19個）數量緊隨其後。也有8個省份或直轄市，在目前項目庫中沒有PPP模式下的養老項目（包括上海）。地域分佈不均衡。

• 截止2016年6月30日，全部入庫項目9,285個，總投資額10.6萬億元，其中執行階段項目619個，總投資額已達1萬億元，規模可觀，落地率23.8%，與3月末相比，入庫項目正在加速落地，落地率穩步提高。

• 入庫項目的行業集中度較高，市政工程、交通運輸、片區開發3個行業項目居前三位，合計超過入庫項目的一半。

• 分析表明，入庫項目的地區集中度均較高，貴州、山東（含青島）、新疆、四川、河南居項目數前五位，合計超過入庫項目的一半。

• 基於已錄入的項目信息，對53個示範項目分析表明，平均落地周期為13.5個月；對82個示範項目分析表明，非國企參與率超四成。

《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）

確定示範項目範圍。適宜採用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

國務院辦公廳轉發了《財政部 發展改革委 人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發[2015]42號）

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛採用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。

國務院關於進一步健全特困人員救助供養制度的意見 國發〔2016〕14號

鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，採取公建民營、民辦公助等方式，支持供養服務機構建設。

• 下圖的比較可以看出，雖然在個別方面養老行業本身存在缺陷，但是在大多數方面符合PPP模式適用項目的特點，加上政府重視程度高、扶持力度大，養老項目基本上適合運用PPP模式。

• 截止2016年6月30日，全國養老PPP項目 共計239個，佔據全國PPP項目總數9285個的2.57%。相較於PPP模式應用較多的市政工程（3241個）、交通運輸（1132個）、片區開發（554個）等領域，數量較少，相較於同是公共服務領域的教育（483個）和醫療衛生（433個），項目數量佔比也比較少。

• 截止2016年6月30日，全國養老項目投資總額1411億元，佔據全國PPP項目投資總額10.6萬億元的1.33%。

• 截止2016年6月30日。全國239個養老PPP項目中，投資於養老業的項目數量最多，為137個（佔57%），老年公寓項目50個（佔21%），醫養結合項目48個（佔20%） ，其他領域項目4個（佔2%） 。

截止2016年6月30日。處於第一階段、即識別階段的項目最多（153個），佔總量239個的64%（約2/3）。執行階段項目23個（佔比9.6%）。

• 項目運作方式方面，以BOT和BOO方式為主，兩種方式佔比合計超過80%。所有239個項目的運作方式包括BOT方式127個（佔53%，投資金額772億元）、 BOO方式70個（佔29%，投資金額495億元）、 TOT方式16個、 O&M方式10個、 MC方式1個、 ROT方式1個、其他14個（包括村企合作方式3個，擬採用LOT方式1個，其他不詳的10個）。

• 回報機制方面，以使用者付費機製為主，佔比超過70%。截止2016年6月30日，所有239個項目中，使用者付費177個（佔74%）、可行性缺口補助55個（佔23%）、政府付費項目7個（佔3%）
  
  

PPP模式作為政府助推養老產業發展的金融手段之一，因政府重視程度高，扶持力度大，市場需求長期穩定，且收費定價機制相對透明而備受關注；但是也應看到，養老項目仍存在前期投入大，運營周期長、利潤率低等瓶頸，PPP模式在養老領域的作用尚未得到充分發揮，需要加大政府槓桿作用，助推多元社會資本的有效參與。