趙謙：基於農民認知的土地整理監管共治式建構

作者簡介：

趙謙：西南大學法學院副教授

【摘 要】強化農民參與以構建共治式土地整理監管是改善相關政府治理活動的必要舉措，農民認知程度的高低往往決定了其參與監管所需參與能力的水平。可通過對樣本地區農民相關認知狀況進行訪談式問卷調查，從便於農民參與監管的目標導向出發，來研究監管主體、監管責任主體、農民參與監管相關法律規範可能的設定途徑，進而有針對性地釐清土地整理監管制度可行的構建方向。應基於農民對土地整理監管主體、監管責任主體和參與監管的認知狀況，分別設定專門監管和多方參與監管規範、階段性監管中的差異化責任主體規範、參與模式和參與保障規範。

【關鍵詞】土地整理監管；農民認知；監管主體；監管責任主體；參與監管

一、引言

土地整理作為「一種以未利用地和低效耕地為對象的土地整治活動」，其監管則是在「科學的監管體系」下「依據土地整理立法保障機制中相關法律規範進行的監管」。近年來學界相關附帶性研究主要涉及土地利用規劃監管、土地市場地價監管、土地儲備投資信託基金監管、土地市場監管機構、土地監管模式與制度創新等方面。也有部分學者從「構建監管制度體系」、「重視財務驗收監管」、「加強行業全面監管」等對策式分析角度展開了土地整理監管的專門研究。但相關研究均未就作為土地整理監管制度建構之核心範疇的監管主體、監管責任主體、參與監管問題展開整全性分析，則有必要選擇合適的目標導向來系統解析相關制度建構問題。

在土地整理監管領域踐行「政府治理、社會治理法治化的基本立場」指引下，社會各方面參與政府治理、推進多層次多領域依法治理具體到土地整理監管上則應顯現為：政府以外的其他土地整理權利人即「作為所有權人的農村集體經濟組織、作為投資收益權人的營利性社會組織和作為承包經營權人的農民」對土地整理監管活動的參與。其中，農民對土地整理監管活動的參與是讓其「確信土地整理監管是一種推動實現土地整理利益分配正義化的活動」之重要手段。故而強化農民參與以構建共治式土地整理監管是改善相關政府治理活動的必要舉措。則不妨在強化公眾參與以改善社會管理水平的大背景下，基於農民認知的視角，從便於農民參與土地整理監管的目標導向出發，來探明監管主體、監管責任主體、農民參與監管相關法律規範可能的設定途徑，進而有針對性地釐清相關監管制度可行的構建方向。為了分析農民的相關認知狀況，本文從東中西部18省（自治區、直轄市）選取了116個縣（區、市、旗）作為抽樣調研區域，所涉數據資料來自課題組於2014年初組織西南大學法學院5名碩士生、106名大學部生對上述樣本地區所做的訪談式問卷調查。共以戶為單位，發放問卷2467份，收回有效問卷1907份。

二、基於對土地整理監管主體的認知狀況設定監管主體規範

（一）農民對相關監管主體的認知狀況

當問及「您是否知道國土資源行政部門下設有『土地整治中心』這樣一個專門負責土地整理工作的事業單位」時，回答「知道」的有615人，約佔總比32.25%；回答「不知道」的有1292人，約佔總比67.75%。當問及「您是否知道目前土地整理監管工作主要由國土資源行政部門授權所屬『土地整治中心』來進行」時，回答「知道」的有529人，約佔總比27.74%；回答「不知道」的有1378人，約佔總比72.26%。可見多數農民對當前土地整理監管職能部門缺乏必要認知，有7成左右的受訪者不知道「土地整治中心」這樣一個特殊事業單位的存在，更勿論知悉國土資源行政部門與「土地整治中心」在土地整理監管中的職責界分了。

當問及「您覺得有沒有必要在各級國土資源行政部門下設專門的『土地整治中心』來進行土地整理監管」時，回答「沒有必要，國土資源行政部門本身就是負責國土資源監管的，不必再單設專門機構」的有308人，約佔總比16.15%；回答「無所謂，誰來監管不重要，關鍵是監管執法的力度與實效」的有543人，約佔總比28.47%；回答「有必要，特別是開展土地整理活動較多的地方更要設」的有1056人，約佔總比55.38%。可見多數農民希望根據土地整理活動具體情況來進行土地整理專門監管，並有近3成受訪者更看重「監管力度與實效」。

當問及「您希望的土地整理監管怎樣來進行」時，回答「國土資源行政部門獨立完成監管」的有260人，約佔總比13.63%；回答「國土資源行政部門獨立實施監管，農民等土地整理權利人參與監管」的有385人，約佔總比20.19%；回答「國土資源行政部門為主要監管部門，財政部門、審計部門、紀檢監察部門為輔助監管部門」的有441人，約佔總比23.13%；回答「國土資源行政部門與財政部門、審計部門、紀檢監察部門合作實施監管，農民等土地整理權利人參與監管」的有821人，約佔總比43.05%。可見多數農民希望在多方參與下進行土地整理監管。

綜上所述，多數農民對土地整理監管主體的認知是相對模糊的，對現狀缺乏必要認知的同時對未來發展卻存一定科學期許。設定監管主體規範應充分考量農民對專門監管和多方參與監管的期許。

（二）設定專門監管和多方參與監管規範

土地整理監管主體規範本身存在問題是導致農民對土地整理監管主體必要認知相對模糊的重要原因。雖然《全國土地整治規劃（2011-2015）》將「土地整治中心」所代表的土地整治機構明確地界定為土地整治全面全程監管的具體工作隊伍。土地整理監管之責原則上歸屬於國土資源部耕地保護司，具體監管工作由作為事業單位的土地整治中心來進行，但兩者在職責界分上卻是相對含混的。因為土地整治中心也是土地整理活動的直接推動者、參與者，主要任務還包括「運作土地開發整理示範項目、開展土地開發整理和農地轉用項目的諮詢服務及評價」等。土地整治中心在完成這些任務時，則更多地成為了「土地整理責任主體和土地整理權利人」。如斯狀態下土地整治中心的具體監管之責又當如何行使呢？故清晰設定土地整理專門監管和多方參與監管規範，方能為切實改善農民相關認知提供必要前提。

其一，釐清土地整理專門監管部門。應釐清國土資源行政部門與「土地整治中心」所代表的土地整治機構之間的職責許可權，特別是土地整治機構本身的屬性界分，而切實推進多數農民更期盼的土地整理專門監管。將「土地整治中心」所代表的土地整治機構界定為經國土資源行政部門授權的土地整理監管執行部門，由該類機構來行使相關項目運營各個環節的具體監管職權，授權的行政部門則行使監管相關規劃、規程、規範、標準之宏觀決策職權。此外，結合近年來「分類推進事業單位改革」的深入，剝離「土地整治中心」作為「土地整理活動的直接推動者、參與者」之相關任務設定，逐步實現該類任務事項的市場化運作。

其二，確立多方參與的土地整理監管機制。這裡的多方參與應是前述逾4成受訪者希望進行的廣義多方參與，既包括政府監管土資源行政部門以外之其他相關職能部門的「聯動、協同監管」，還包括前述「社會各方面參與」之農民等土地整理權利人參與政府監管。農民等土地整理權利人參與上述政府監管，應在釐清組織化參與和個人參與之模式設定前提下，強化參與反饋、渠道保障併兼顧參與人權益保障。

三、基於對土地整理監管責任主體的認知狀況設定監管責任主體規範

（一）農民對相關監管責任主體的認知狀況

當問及「您認為在土地整理監管中哪些人該承擔法律責任（多選）」時，調研數據佔總比（選擇次數/有效問卷總數）顯示，農民認為土地整理責任主體承擔責任的順序大致可分為：第一，首要責任主體，即63.35%受訪者選擇的「國土資源行政部門等監管部門的工作人員」和59.26%受訪者選擇的「土地開發整理項目承擔單位的工作人員」；第二，次要責任主體，即47.93%受訪者選擇的「土地整治中心的工作人員」和47.09%受訪者選擇的「土地開發整理項目竣工驗收組的工作人員」；第三，補充責任主體，即33.56%受訪者選擇的「參與土地整理的農民等土地整理權利人」。可見農民更多地將土地整理監管中的主要問題歸咎於政府監管不力和項目運營瑕疵，當由行使政府監管之責的國土資源行政部門和負責項目運營的具體項目承擔單位（如：施工單位、工程監理單位、設計單位）來承擔相應法律責任。相對忽視了在編製項目規劃、選擇項目承擔單位等推動項目運營過程中和在項目竣工驗收過程中存在的問題，而將土地整治中心和項目竣工驗收組列為次要責任主體。當然最有效的歸責機制應指向具體的土地整理行為人即上述4類相關工作人員。各類土地整理行為人與土地整理權利人「身份隨土地整理項目相關合同約定權利義務之不同亦可互換」。農民對此的認知是相對模糊的，故更多地將「參與土地整理的農民等土地整理權利人」設定為純粹的「土地整理權利人」而認為僅需承擔補充責任。

綜上所述，多數農民對土地整理監管責任主體缺乏完整、清晰的必要認知。設定監管責任主體規範應充分考量農民對各類責任主體的認知。

（二）設定階段性監管中的差異化責任主體規範

土地整理監管責任主體規範本身存在問題是導致農民對土地整理監管責任主體必要認知相對模糊的重要原因。針對5種土地整理活動具體行為的相應監管即土地整理階段性監管的具體內容。調研數據顯示的首要、次要、補充責任主體之歸類雖有失偏頗，但承擔責任順序劃分本身是可取的，有助於實現土地整理監管中的整全性歸責。清晰設定土地整理階段性監管中的首要、次要、補充之差異化責任主體規範，方能為切實改善農民相關認知提供必要前提。

其一，「土地開發整理規劃監管」中的責任主體。該階段監管的首要責任主體是國土資源行政部門中的土地整理行為人，次要責任主體是參加土地開發整理規劃方案設計、論證、評審的相關事業單位、社會團體中的土地整理行為人，補充責任主體是協助規劃完成的其他政府職能部門、相關事業單位以及紀檢監察部門中的土地整理行為人。

其二，「土地開發整理項目管理監管」中的責任主體。該階段監管的首要責任主體是「土地整治中心」所代表的土地整治機構和負責運營土地開發整理項目的非政府公共組織、營利性社會組織中的土地整理行為人，次要責任主體是參加土地開發整理項目經費預算管理、驗收管理的財政部門、審計部門中的土地整理行為人，補充責任主體是基於項目相關合同參加運營土地開發整理項目的各類土地整理權利人以及紀檢監察部門中的土地整理行為人。

其三，「土地開發整理項目規劃監管」中的責任主體。該階段監管的首要責任主體是「土地整治中心」所代表的土地整治機構中的土地整理行為人，次要責任主體是參加土地開發整理規劃方案設計、分析、評價的相關事業單位、社會團體中的土地整理行為人，補充責任主體是紀檢監察部門中的土地整理行為人。

其四，「土地開發整理工程設計監管」中的責任主體。該階段監管的首要責任主體是「土地整治中心」所代表的土地整治機構和負責土地開發整理工程設計的相關事業單位、社會團體中的土地整理行為人，次要責任主體是負責運營土地開發整理項目的非政府公共組織、營利性社會組織中的土地整理行為人，補充責任主體是紀檢監察部門中的土地整理行為人。

其五，「土地開發整理項目效益評價監管」中的責任主體。該階段監管的首要責任主體是「土地整治中心」所代表的土地整治機構和參加土地開發整理項目效益評價的審計部門、各類土地整理權利人、相關事業單位、社會團體中的土地整理行為人，次要責任主體是負責運營土地開發整理項目的非政府公共組織、營利性社會組織中的土地整理行為人，補充責任主體是紀檢監察部門中的土地整理行為人。

四、基於對參與土地整理監管的認知狀況設定農民參與監管規範

（一）農民對參與相關監管的認知狀況

當問及「您是否希望有組織地參與土地整理監管」時，回答「不需要，以個人名義參加監管就好」的有169人，約佔總比8.86%；回答「希望由土地整理相關的專業合作社來組織參加監管」的有196人，約佔總比10.28%；回答「希望由新聞媒體來組織參加監管」的有244人，約佔總比12.79%；回答「希望由土地整理相關的民間社會組織來組織參加監管」的有302人，約佔總比15.84%；回答「希望由村民委員會來組織參加監管」的有410人，約佔總比21.50%；回答「希望由國土資源行政部門等政府監管部門來組織參加監管」的有586人，約佔總比30.73%。可見農民普遍希望實現土地整理監管的組織化參與，僅8.86%的受訪者選擇「以個人名義參加監管」。土地整理監管作為一種「農村公共事務治理」活動，當以組織化形式來實現農民參與。在組織形態選擇上，多數農民還是傾向於在既有的政府監管權威和村民自治框架下來實現組織化參與，逾3成受訪者選擇「由國土資源行政部門等政府監管部門來組織」、逾2成受訪者選擇「由村民委員會來組織」。但仍有近4成受訪者分別傾向於由「土地整理相關的民間社會組織」、「土地整理相關的專業合作社」這樣的新興組織形態和「新聞媒體」來組織參加監管。

當問及「如果您發現有人在土地整理活動中弄虛作假、違法亂紀，會怎麼做」時，回答「親自製止」的有199人，約佔總比10.44%；回答「事不關己高高掛起，不管不問」的有437人，約佔總比22.91%；回答「向有關部門投訴或舉報」的有1271人，約佔總比66.65%。可見農民普遍願意參與規制「土地整理弄虛作假、違法亂紀」行為，僅逾2成受訪者選擇「事不關己高高掛起，不管不問」，此點與前述僅逾2成受訪者不願意參與土地整理監管形成了一定程度的交集。在參與方式上，近7成受訪者選擇「投訴或舉報」方式，僅10.44%的受訪者選擇「親自製止」方式。

當問及「如果您投訴或舉報土地整理弄虛作假、違法亂紀行為，會找哪個部門」時，回答「審計部門」的有60人，約佔總比3.15%；回答「財政部門」的有80人，約佔總比4.19%；回答「紀檢監察部門」的有247人，約佔總比12.95%；回答「國土資源行政部門」的有389人，約佔總比20.40%；回答「新聞媒體、微博曝光」的有516人，約佔總比27.06%；回答「鄉鎮政府、縣級政府」的有615人，約佔總比32.25%。可見多數農民對當前土地整理監管中既有監管權威的認知是相對模糊的，僅逾2成受訪者知道「國土資源行政部門」才是土地整理活動的全過程專門監管部門。但逾7成受訪者選擇基層政府及相關職能部門作為「投訴或舉報土地整理弄虛作假、違法亂紀行為」的對象，也說明基層政府及相關職能部門就是土地整理監管這樣的農村公共事務治理活動中的既有監管權威。

當問及「您不願意投訴或舉報的原因是什麼」時，回答「礙於情面」的有170人，約佔總比8.91%；回答「擔心被人報復」的有300人，約佔總比15.73%；回答「免得麻煩，投訴或舉報要花太多時間和精力」的有360人，約佔總比18.88%；回答「不知道怎樣投訴或舉報」的有429人，約佔總比22.50%；回答「投訴或舉報了也沒人管」的有648人，約佔總比33.98%。可見近8成的農民知道以「投訴或舉報」方式來具體參與土地整理監管，「參與實效、參與便利性、參與保護機制、參與者的情感因素」則是「投訴或舉報」式參與受制的主要原因。

此外，當問及「參加土地整理項目相關聽證會」同一問題時，4年後受訪者的選擇狀況依次為：「願意」項607人，約佔總比31.83%，上升了7.88%；「不願意」項687人，約佔總比36.03%，下降了0.52%；「給補貼更願意參加」項613人，約佔總比32.14%，下降了7.36%。可見4年來伴隨經濟狀況的逐步改善，公民意識、參與意識和自主意識的進一步覺醒，農民對「土地整理項目相關聽證會」這樣的新興個人參與方式有了更多的認同，且對「誤工補貼」這樣的有酬參加以調動積極性的依賴度有所下降。

綜上所述，多數農民對參與土地整理監管有一定認知。設定農民參與監管規範應結合其對組織化參與、「投訴或舉報」與「親自製止」式參與、既有監管權威、「投訴或舉報」受制原因、「聽證會」式參與的認知予以充分考量。

（二）設定參與模式和參與保障規範

調研數據顯示之各項考量因素，當作為清晰設定農民參與土地整理監管相關模式和保障規範的基本立足點。

其一，設定組織化參與監管規範。逾9成受訪者選擇在不同組織形態下「有組織地參與土地整理監管」，則當以組織化參與為農民參與土地整理監管的主體模式。作為既有監管權威的基層政府及相關職能部門應在農民組織化參與土地整理監管上發揮主導推動作用，「村民委員會」、「土地整理相關的民間社會組織」、「土地整理相關的專業合作社」等非政府公共組織和「新聞媒體」則發揮協同推動作用。國土資源行政部門及其直屬土地整治機構作為基層政府的土地整理專門監管部門，應確立其在土地整理全過程的監管權威；財政部門、審計部門、紀檢監察部門作為基層政府的土地整理聯動、協同監管部門，應確立其在相應環節的輔助監管權威。由土地整理專門監管部門來具體主導推動農民參與監管的相關組織化事宜：一方面，擬定對「土地整理相關的民間社會組織」、「土地整理相關的專業合作社」的資金、稅費減免、科技智力、金融保險等具體扶持措施，指導其組織、設立、成員權利義務設定、財務管理等具體運營事宜，並推動完善其相關成員資格、成員權利、監督、績效激勵法律規範。另一方面，協調「村民委員會」、各類專業合作社等既有農村非政府公共組織與「土地整理相關的民間社會組織」、「土地整理相關的專業合作社」之間的聯動、協同，引導「新聞媒體」報道、監督農民參與事宜，指導「村民委員會」、各類專業合作社等既有農村非政府公共組織或「新聞媒體」依循前述相關法律規範直接組織的農民參與活動。

其二，設定個人參與監管規範。8.86%的受訪者選擇「以個人名義參加監管」，則當以個人參與為農民參與土地整理監管的輔助模式。10.44%的受訪者選擇之「親自製止」也是一種個人參與，但更常態化的個人參與方式則是近7成受訪者選擇的「投訴或舉報」方式。應以適當物質、精神獎勵，鼓勵農民如實地採取相對間接但更安全的「投訴或舉報」方式來實現個人參與。不鼓勵農民採取更為直接但也更危險的「親自製止」方式來實現個人參與，但對出現的「親自製止」行為則參照見義勇為相關規定予以獎勵。此外，「聽證會」作為一種新興的、得到較多認同的個人參與方式，土地整理專門監管部門應「建立健全土地整治聽證制度」並普遍推行。雖然農民對「誤工補貼」這樣的有酬參加「土地整理項目相關聽證會」的依賴度有所下降，但有酬參加對調動農民參與積極性的影響仍是不容忽視的，畢竟仍有逾3成受訪者選擇「給補貼更願意參加」。故仍應保留「聽證會交通、誤工補貼」，以鼓勵農民積极參加相關聽證會而實現對土地整理監管的個人參與。

其三，設定參與人權益保障規範。農民應在相關「反饋規範、方式規範」指引下進行各類「投訴或舉報」式參與，並凸顯參與人權益保障，以匿名參與為原則、以必要「證人保護措施」下的實名參與為自願。此外，8.91%的受訪者選擇的「礙於情面」原因關涉參與人情感因素調控問題，該類事項並非參與人權益保障規範所能強制干預範疇，應以指引為主。可透過「組織理性主義、人本主義的整合」促使農民跳出「情面」糾葛，在「賦予農民平等地位、保障農民行為自由」之價值目標指引下，基於科學的土地整理認知而更為理性地面對「投訴或舉報」式參與之抉擇。

本文首發於《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2016年第4期，為方便閱讀故刪除註釋。

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