美國武器裝備競爭性採辦的新發展

美國等市場經濟國家一直將競爭作為指導武器裝備採辦活動的基本主張。近年來，國防採辦競爭率情況不容樂觀，合同競爭率從2009年的60.7%下降到2015年的55.4%，達到近10年的最低點。

美國武器裝備採辦競爭率在下降

美國政府在根據新形勢，推進基於效率和效益的採辦管理改革，關於採辦競爭的政策和措施有了新的調整變化。

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美國武器裝備競爭性採辦面臨的新形勢

美國武器裝備採辦以及採辦合同競爭情況，受到了政府自動減赤、採辦主客體結構變動等因素的影響，具體包括：

一是國防採辦預算波動的影響。2011年美國政府啟動自動削減赤字機制后，國防採辦的財政資源受到限制，對採辦競爭的影響是，一方面，裝備發展思路上更傾向於維持現有裝備，從而以非競爭途徑選擇延續之前的合同；另一方面卻是，針對新裝備技術的採辦，政府更加專註於在既定金額下獲取更大的價值和更高的效率，使得利用競爭降低成本成為重要途徑。

二是裝備技術需求變化的影響。航空母艦、聯合攻擊戰鬥機等裝備系統更加複雜化，以及「第三次抵消戰略」的大力實施給國防裝備與技術採辦帶來更高要求。因此，對各階段競爭的要求更加複雜。

三是供應商結構變化的影響。一方面，美國傳統大型供應商的兼并重組近年來再度活躍，僅2015年就有12項併購列入國防部「重大交易」，包括了哈里斯公司收購Excelis公司、ATK和軌道科學公司合併、計算機科學公司政府服務部門和SRA國際公司合併（成立了CSRA）、洛馬收購聯合技術的西科斯基飛機部門等，這一系列的併購行為減弱了大型承包商領域的競爭態勢。另一方面，國防部在引入非傳統供應商方面舉措頻頻，拓展了美國武器裝備競爭性採辦參與者的範圍。

四是老問題和新矛盾帶來的影響。首先是競爭性採辦中的老問題仍未解決，例如國防知識產權歸屬不合理、招標吸引力不足、監管不力等問題依然存在；加之，舊的採辦模式和流程又出現對裝備技術發展快速等新特點的不適應，流程過於冗繁僵化。諸多機制上的新老問題成為許多企業參與國防項目、維持國防採辦競爭性的負面影響因素。

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美國在武器裝備採辦政策中強化競爭

美國政府的採辦政策在進行調整，其中基本原則之一就是提高國防部合同方面的競爭數量和效率。

《2009年武器系統採辦改革法》從法律上推進競爭，明確規定，在每一個重大採辦項目全壽期的「主包和分包層面上，必須要有競爭或競爭選項」，「要保證主承包商在進行重大武器系統的主要分系統和部件的研發和製造外包決策時，能夠『充分而平等地對待』除自己以外的所有合格供應商」。

隨後加強競爭一直是國防部的採辦改革的重點。2010年、2012年、2015年三度頒布的「更佳購買力」（BBP）1.0計劃、2.0計劃和3.0計劃，均將「促進有效競爭」作為核心戰略之一，突出強調維持競爭態勢，並適應新形勢提出推進競爭的新舉措。其中最新的「更佳購買力」3.0對「促進有效競爭」的解釋是：增加和維持競爭環境，向全球市場擴展國防技術與產品採辦基礎；增加小企業參與度。2014年8月國防部在《創造和維持國防部供應與服務競爭環境指南》，繼續強調了競爭的重要性，提出了新的政策措施、審核流程和程序。

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採取多種措施促進武器裝備競爭性採辦

美國政府從改善自身機制和刺激主體競爭兩方面入手，強化武器裝備採辦中的競爭性。

一是促進競爭主體的競爭態勢。首先，在維持主承包商競爭格局方面，愈加活躍的大型軍工企業兼并重組削弱了國防工業基礎的競爭態勢，美國國防部部除了作出不支持合併的官方表態外，還表示未來會更加仔細地審查主要國防供應商之間的併購活動，尤其是負責主要武器系統的供應商，並與國會聯合進行干預。在2015年，國防部提出新的企業合併審查框架，重點放在保護開放市場上。

另一方面，美國國防部一貫主張打破原有的複雜的系統層級的設備和服務採購，為分包商級別的競爭創造額外的機會。國防部認為，將競爭因素向下引入整個供應鏈能夠節約成本。特別是伴隨「第三次抵消戰略」的實施，高新技術領域的非傳統國防供應商得到空前關注，國防部先後在矽谷、波士頓、奧斯汀設立了專門聯絡機構吸引商業企業，通過提高合同保證金限額、設定參與合同比例等方式，為非傳統企業參與競爭提供更加公平的機會。小型供應商的國防合同預算份額從2013年的16%增加到了2014年的19%，達到了14年以來的最高份額。

2000-2014年不同規模供應商的國防合同預算份額

二是加強競爭激勵措施的使用。促進高效競爭的前提首先是武器裝備採辦項目具有足夠的吸引力，吸引足夠多的競爭者的參與。近年來美國的著力點包括兩個，一是知識產權，美國國防部對知識產權的過度佔有、對轉化的限定打擊了這些發明人和創造者，進而將他們排除在競爭主體之外。為此，2016年時任國防部長卡特再三保證國防部了解了企業對知識產權的關切，正在對其予以保護。近年來國防部也採取了「增加未來競爭力的知識產權策略」，比如將國防部出資的開發與私人資助（專利/商業）技術分開處理等。二是利潤，利潤是敦促競爭者參與國防發明創造、技術投入和提升效率的強有力推動因素。 「更佳購買力」最初推廣的是技術上可接受的最低價格（LPTA）合同，以求降低利潤空間，但實際是阻礙了有效競爭使成本不降反升。國防業務委員會和國防部2014年自身的年度報告都表示，國防行業的利潤空間遠遠低於商業部門企業，不利於吸引競爭者開展競爭。「更佳購買力」3.0中明確要求「使用合適的合同類型，但增加激勵合同的使用」。國防部當前在減少對上述合同的使用，成本加獎勵金的形式在增多，固定總價加激勵費用合同的採用在2013財年銳增，2015財年達到頂峰。

三是創新競爭範式。美國國防部近年來通過「更佳購買力」計劃等，強調採辦傾向於開放系統架構和模塊化，其中心目的之一，就是在軟體供應商中增加創造和維持競爭環境。因為開放式結構便於技術、特別是發展迅速的商業技術的嵌入，增加使中小企業進入的機會，而且使系統、子系統和零部件（包括軟體）的獨立採辦成為可能。另外，為了降低競爭門檻，減少競爭成本與風險，樣機開發成為競爭性採辦的重要方式。

四是優化競爭性採辦機制和流程。列剋星敦研究所2014年底的一份報告指出，「國防部自己冗餘複雜的採辦流程無法吸引承包商投標才是競爭率下降更為重要的原因」。自《2009年武器系統採辦改革法》實施以來，美國在持續推動採辦組織機構和運行機制的優化，「簡政放權」，增加採辦過程靈活性，以適應對小企業的管理、監督和監控。「更佳購買力」3.0提出，要考慮各軍種和局在不同類型產品和服務上對競爭理解的不同，其提出的理清政策文件需求、清除對工業界的無理要求等，都是在為企業競爭掃清障礙。《2016財年國防授權法案》繼續對國防採辦體制機制提出改革舉措，主要加強了軍種部的採辦許可權，使需求與採辦聯繫更緊密；並響應國會提出的要求，簡化採辦商業項目的過程，著力解決國防採辦程序的複雜、遊戲規則的不斷變化等問題。

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