農村土地經營權抵押貸款發展探析

自2015年12月全國人大常委會授權開展農村承包土地經營權抵押貸款試點以來,已有一年時間。為全面掌握試點業務狀況,我們以大連地區為例,對各類經營主體開展深入調查,探究制約試點業務開展的癥結,為推動試點業務發展提供有益參考。

制約新型農業經營主體開展試點業務的主要障礙

(一)抵押融資協調成本大。大連市山地丘陵多,平原低地少,人口密度大,人均耕地面積小。從事規模化生產的新型農業經營主體的土地大都是通過流轉形式,從承包戶手中獲得。流轉土地涉及承包戶多、土地分散、經營管理難度大。新型農業經營主體在申請銀行貸款、辦理抵押登記時,需要徵得每個農戶的同意,協調費時、費力,綜合成本較大,其中有相當一部分經營者並非當地人,在協調辦理業務過程中面臨諸多困難。

(二)土地價值和設施農業價值較難統一。對於新型農業經營主體而言,其在流轉土地上建立的農業設施,具有較大的價值,但對這部分農業設施的價值評估存在矛盾。一方面承包土地權益屬於承包戶,另一方面農業設施權益屬於農業經營主體,由於分屬不同的利益主體,二者的價值很難簡單相加。雖然後者價值較大,但權益實現必須是建立在前者許可的基礎上,因此很難平衡。只有在保證承包戶完全讓渡經營權及其地上農業設施權益的基礎上,才能實現兩項權益的有效統一。

(三)農村土地流轉市場尚未培育完善,承包土地的有效流轉仍難以實現。目前的農村承包土地流轉市場呈現以下特點:一是參與掛牌的承包土地數量少、面積小、金額低,不具備顯著的轉讓價值。二是農戶之間的轉讓,多以口頭方式在熟人和親戚之間進行,這部分主體與金融的聯繫並不緊密,不具備金融開發的價值。三是目前的流轉範圍僅限於當地,而對於新型農業主體需要獲取或轉讓的大面積承包土地,本村內根本難以提供或受讓。四是流轉程序繁瑣。流轉獲得的土地要再次進行流轉,必須經過全體村民的一致同意。受上述因素的制約,農村土地市場交易比較冷清,交易範圍小、效益數量少、交易金額低,尚未形成有效的流轉市場。

(四)轉讓交易缺少信用紐帶,致使抵押物處置陷入僵局。目前大連市已有幾筆土地承包經營權抵押貸款形成不良,但都未進行有效的轉讓處置。主要是因為農業經營主體欠交農民的土地租金,農民不允許銀行進行處置所致。由於經營不善、現金流斷裂,農業經營主體已經無力續交租金,銀行受自身管理的約束也不可墊付欠交租金,在欠交租金的情況下,債權的後續處置和轉讓便無法進行,致使銀行對不良資產的處置陷入僵局。

推動試點業務發展的方向及建議

(一)成立專業的農村承包土地整理機構。主要有幾種可行模式:一是發揮村委會的組織管理職能,實現對農村流轉土地的規範整理,也可減輕新設機構的人員和經費壓力。二是藉助農民專業合作社的互助優勢,發揮社員間的聯繫和紐帶作用,對承包土地進行規範整合。三是成立農民自發性行業協會,對村集體土地進行集中規範管理。而專業的承包土地整理機構主要承擔以下幾方面職責:一是負責對村集體流轉土地進行集中化、規範化和標準化處理,滿足土地流轉的法律和合同要求,代表農戶直接與出資方對接。二是負責與新型農業經營主體、銀行和農戶之間的協調聯絡,降低各方的溝通成本,在土地流轉和抵押登記方面提供綜合服務,促成各方交易的順利實現。

(二)統一承包權和農業設施物權的權利實現途徑。鑒於農戶土地承包權與新型農業經營主體經營權和設施農業物權既相互聯繫、但又彼此獨立的特徵,建議由統一的政府部門管理二者不同屬性的權利。一旦經營失敗,二者權利訴求出現分歧,則由政府主管部門統一代理行使相關權益,或明確規定將相關權益授權給具有處置資格的機構進行統一管理。這樣可以消除不同權利主體可能產生的利益分歧,實現不同權利屬性的有效統一,從而保證資產處置的順利進行和收益的最大化。

(三)建立完善風險保障機制。一是由財政出資設立專項擔保基金,專項用於墊付新型農業經營主體欠交農戶租金,而後由政府對新型農業經營主體的經營權進行統一管理。二是組建政策性擔保機構,按照收益和風險相匹配的原則,合理界定劃分銀行和擔保機構的風險分擔比例。三是擴大農業保險保障範圍和程度,開發針對農村承包土地經營權抵押貸款業務的保險產品,提高設施農業物權保險保障範圍。四是發揮財政資金的槓桿作用。加大對農業保險的保費補貼力度,聯合銀行、保險和擔保機構,設立農業風險補償基金,按比例補償農業信貸風險損失。

(四)加快實現農村承包土地的有序流轉。為提高目前農村土地流轉市場的活躍度,增加交易規模,真正服務新型農業經營主體的土地承租和轉讓,應逐步完善現有的土地流轉交易制度。一是提供針對新型農業經營主體土地流轉的標準化、規範化服務,在保證承包戶利益的前提下,提高規模化、集約化土地流轉的效率。二是擴大農村承包土地的轉讓範圍,在不改變農村承包土地用途的前提下,擴大交易的範圍,吸納更多的投資者參與農村承包土地的交易,提高買賣的成功率。三是允許銀行在土地流轉市場處置抵押的承包土地經營權,加速金融債權的處置變現,為金融機構支持試點業務發展消除後顧之憂。(製圖 張樂)