園區到底是「窮養」好還是「富養」更好？

近幾年來，蘇州高新區和蘇州工業園的發展都很快，是蘇州經濟的重要組成部分。本文對兩個園區的開發模式、管理架構、享受的優惠政策、體制建設、產業結構、收入來源、區位布局和政府服務等方面進行開發運營模式的分析比較，得到7個方面的經驗和啟示。其中，良好的政府服務是蘇州高新區和蘇州工業園成功的共同秘訣。

蘇州高新區和蘇州工業園的基本情況比較

蘇 州高新區和蘇州工業園建立時間相差不大，面積、戶籍人口基本相當，產業結構都以高新技術產業為主，很多指標相近，在一定程度上具有很強的可比性。兩者基本 都以外向型經濟為主，而且從數據上來看，兩者的發展都非常好。只是在某些指標上，蘇州工業園區要比蘇州高新區高。例如「投資額上億美元項目數量」，蘇州工 業園為60個，蘇州高新區是16個；「項目平均投資額」，蘇州工業園超過3000萬美元，蘇州高新區為1400萬美元，等等。但這並不說明蘇州高新區發展 得不好，而是蘇州工業園作為中新兩國政府間最大的合作項目，擁有的資源實在太多，發展得太好，從而在一些指標上略高一些。

對於兩個開發區的基本情況，可以從表1中看出。

對這兩個開發區的比較分析，單純從數據指標上來比較沒有太大的實際意義，實際上也沒有任何兩個開發區的各項指標都基本相同。因此，本文主要從兩者的開發模 式、管理架構、享受的優惠政策、體制建設、產業結構、收入來源、區位布局和政府服務等方面進行比較分析，希望總結出一些經驗和啟示。

蘇州高新區和蘇州工業園的差異比較

總的說來，蘇州高新區和蘇州工業園有4點差異：開發模式不同，管理架構不同，享受的優惠政策不同，在體制建設上略有差異。

1．兩者開發模式不同：「窮開發模式」與「富開發模式」

蘇州高新區和蘇州工業園實際上代表了國內開發區非常典型的兩種開發模式，即：蘇州高新區是較典型的「窮開發模式」，而蘇州工業園是較典型的「富開發模式」。開發模式的不同，對管理架構也有一定影響。

所謂「窮開發模式」，是指開發區啟動開發資金並不充裕，比較「窮」，這決定了其開發行為必定是「逐片開發」、「滾動開發」，即用初期有限的資金先開發一小片土地，等有了收益，再用收益投入到下一片土地的開發中去。早期的蘇州高新區、天津開發區等開發區都曾採用這種方式。由於開發資金並不充裕，一定程度上需要政府更深地介入，從而也部分導致了初期的管委會和開發公司合二為一，這在蘇州高新區表現比較明顯。同時，由於開發資金不充裕，逐片滾動開發，受外界影響因素比較大，從而導致開發區總體規劃不明朗或經常修改。

「富開發模式」是指啟動開發資金比較充裕，從而能夠將土地一次性大片連片開發，對管理架構和開發規劃也有明顯的促進作用。蘇州工業園區就是典型的「富開發模式」，開發初期有新加坡方面提供的數億美金，使得負責開發的合資公司CSSD能夠做實，能夠與管理主體管委會相分離，同時能夠對整個開發區做好總體規劃，整體開發好土地，在今後的數年中基本嚴格按照總體規劃發展。

兩者的比較小結見表2。

「窮」、 「富」兩種開發模式也不是絕對分隔的，一定條件下可以轉換。「富開發模式」在相當多的國家級開發區的早期難以實施，因為那時的國家級開發區剛剛起步，發展 尚不明朗，風險較高，銀行往往不願意給予大額貸款，開發區自身的經濟實力也十分有限。但到了1994年以後，國家級開發區發展勢頭良好，經濟效益明顯，銀 行則搶著給開發區貸款，天津開發區就是如此。國家級開發區經過數年高速發展，自身財力也比較雄厚了，則逐漸向「富開發模式」轉型，例如今日的蘇州高新區， 就能夠與滸墅關鎮政府合作，蘇州高新區投入資金，滸墅關鎮政府投入土地，兩者合資成立新滸投資發展有限公司，各佔50%股份，共同開發滸關工業園區，投入 15億元一次連片開發1.5萬畝土地。

2．兩者管理架構不同：「政企合一」與「政企分開」

在 開發區中，通常有一個管理主體和一個開發主體。管理主體代表政府，通常是管委會，而開發主體往往是企業化的組織，通常是開發公司。因此，兩種的關係是合二 為一還是清晰分開，決定著開發區的管理架構是政企合一還是政企分開。在開發區的實踐中，這兩種管理架構都很常見，有著各自的優點和缺點，一定條件下， 政企合一還可以轉化為政企分開的架構。

1999年以前，蘇州高新區管委會和高新區開發總公司就是政企合一，到1999年以後，兩者分開，高新區朝著政企關係更明晰的方向發展，而蘇州工業園從一開始就是管委會和開發公司CSSD兩者分開，政企分開。兩種管理架構的優缺點比較見表3。

在具體實踐中，開發區管委會和開發公司政企分開的優勢是明顯的，它體現了「小政府、大企業（社會）」的原則，充分發揮了管委會和開發公司各自的優勢，蘇州工業園區就是一個非常好的例子。而對於相當多的開發區而言，由於在開發區草創階段，困難較多，需要集中力量搞建設，因此往往採用政企合一形式；而當開發區逐漸發展壯大起來的時候，客觀和主觀上都要求政企分開，以促進開發區更快更好地發展，蘇州高新區的歷程就驗證了這一點。

3．兩者優惠政策不同：較普遍的優惠政策與「不特有特，比特更特」

蘇州高新區是屬於國家科技部主管的國家級高新技術產業開發區序列，享受國家級高新技術產業開發區的優惠政策，例如企業所得稅按照通常的規定為15%，而在高 新區內投資新辦的各類生產性外資企業，從獲利年度起「兩免三減半」；對高新技術企業、產品出口型企業，「兩免三減半」結束后減按10%徵收；對從事交通、 能源、基礎設施建設，且經營期在15年以上的外資企業，或者投資總額在80億人民幣以上，或產品線寬在0.25μm以下，並取得集成電路企業認證的企業獲 利年度起「五免五減半」等等。從優惠政策上來講，蘇州高新區沒有什麼特殊之處。

而蘇州工業園區享受的優惠政策、特殊政策更多一些。蘇州工業園區是屬於國家商務部主管的國家級經濟技術開發區序列，當然享受國家級經濟技術開發區的優惠政策。同時，經國家批准，蘇州工業園也享受國家級高新技術產業開發區的優惠政策。

而且，從蘇州工業園誕生之日起，它的「血統」就高貴一些。它是和新加坡兩國政府間合作的最大項目，直接受到兩國最高領導層的關心和支持。蘇州工業園擁有著由中新兩國國家副總理擔任主席的「－新加坡聯合協調理事會」，級別之高在國內沒有任何一家開發區可與之相比。園區被授予許多具有唯一性的特殊政策，形成了「不特有特、特中有特」的政策優勢。

國務院專門下發了5個文件，分別在項目審批、財政稅收、金融債券、公積金制度、外事管理、海關監管、保稅物流、高新區政策共享以及合作區域擴大等方面授予蘇州工業園許多特殊政策與功能支持。

具體而言，園區擁有上不封頂的自行審批特權，凡符合國家產業政策的外資項目，園區均可自行審批；擁有靈活高效的外事管理權，享有公務出境任務審批、頒發公務 護照、向外國駐華使領館申辦簽證及簽發境外人員入境簽證通知函電等管理許可權；擁有唯一的區域性公積金制度；擁有快速的物流通關優勢，作為率先進行 通關作業制度改革和現代物流試點的區域，蘇州工業園區不僅擁有獨立的海關、高效的綠色通道、具有內陸口岸功能的進出口貨物分流中心，而且經國務院批准還可 在區內設立現代物流園、允許成立外商獨資或中外合作經營的國際物流公司，上海機場監管倉庫可直接延伸至園區，使區內企業通關效率大幅度提高等等。此外，在 蘇州工業園區，國家授權「凡是符合改革方向的均可在園區先行，一時看不準的也可在園區試行」，即「先行先試」的特殊政策。

政策上的極其特殊和優惠，使蘇州工業園在招商引資方面極具優勢，因此，相應指標比蘇州高新區要高一些也在情理之中。

4．兩者體制略有不同：「體制回歸」與堅持「塊塊體制」

在改革開放的過程中，設立了各級各類開發區，一定程度上充當了體制改革的先行區和試驗田。正如曾任天津開發區管委會主任的皮黔生所形容的那樣，開發區在 一定程度上是一個「地理孤島」、「經濟孤島」、「功能孤島」和「政策孤島」，實際上就是指開發區是一個較為獨立的「塊塊體制」，以招商引資發展經濟為主要 目標，享有小區規劃、項目審批、建設工程管理、進出口業務、勞動人事、財政稅務、科技發展管理、資金融通、工商行政管理等方面的權力，與地方政府各方面都 有相應部門垂直管理的「條條體制」相對應。

實踐證明，那些獲得了較為獨立許可權的開發區往往發展較快，而那些經常受到條線機構干擾的開發區，往往被其他部門掣肘，發展不順。

蘇州工業園和2002年之前的蘇州高新區，都是較為獨立的「塊塊體制」，蘇州市委市政府非常支持開發區的工作，主要領導親自協調各部委局辦與開發區的關係， 並一再要求各部委局辦支持開發區的工作，為開發區服好務。可以說是在蘇州市委市政府的大力支持和協調下，在蘇州各部門的積極配合下，堅持了「條塊結合、以 塊為主」的體制，蘇州高新區和蘇州工業園才能發展得又快又好。

但是，2002年蘇州高新區和虎丘區職能合併，成立高新區、虎丘區，一個是開發區，一個是行政區，合併后體制有所回歸，據反映出現了一些問題。 其實開發區和行政區合併后出現體制不順暢的現象並不是孤立的，在很多合併的開發區都有所發生，例如青島黃島開發區。究其原因，在於：不同性質區域的捏合， 開發區的特殊政策能否延伸到行政區，會產生疑問；不同功能的交合，一個以利用外資、高科技孵化發展工業為主，一個是以地方全方位管理為主；不同性質區域的 拼合，一個是經濟區，一個是行政區；不同組織架構的組合，一個是「小政府大社會」，一個是「小社會大政府」；兩種意識的磨合，一個是重服務、重投資促進的 外向型經濟的觀念體系，一個是對利用外資和對外經濟合作的意識尚待樹立和適應；一個是經濟發達區域，財力較雄厚，一個是經濟相對落後區域，合併后財力均 攤，原開發區能做的事情就相對有限了。

實踐證明，開發區較為獨立的「塊塊體制」是比較合理的，也是非常有效的。不一定為了促進區域協調發展的目的而將開發區與行政區相合併。開發區可以通過自身的快速發展而帶動周邊地區的經濟，當然，開發區內外差距肯定還會存在，但開發區內外發展完全拉平也不現實。蘇州高新區的體制回歸問題值得進一步思考。

蘇州高新區和蘇州工業園的相同之處

蘇州高新區和蘇州工業園也有很多共同點，例如產業結構都以高新技術產業為主，都比較注重科技興區；收入來源都注重多元化；政府服務都貫徹了「親商」理念，是較好的服務型政府；區劃布局都靠近蘇州古城區，有利於發展建設等等。

1．兩區產業結構都以高新技術產業為主

蘇州高新區和蘇州工業園的產業結構分布圖如圖1、圖2所示，均以高新技術產業為主。

目前，這兩個開發區正通過各種措施大力促進自主創新，實行科技興區。

2，兩區收入來源都較多元化

蘇州高新區和蘇州工業園都有管委會和開發公司，兩者的收入都可看作是開發區的收入來源。管委會的收入主要是稅收和土地出讓金以及很少量的規費；而開發公司的收入已多元化。

首 先來看蘇州高新區。蘇州高新集團是蘇州高新區的全資國有企業，是高新區的開發主體，在1999年以前一直與高新區管委會合為一體，「兩塊牌子，一套人 馬」。截至到2005年，蘇州高新集團2005年營業收入26億元，利潤總額2.6億元，下屬企業30多家。蘇州高新集團的產業定位為房地產業、基礎設施 及經營業、物流、環保、旅遊及高新技術。而蘇州新區高新技術產業股份有限公司（為上市公司，即蘇州高新，600736）作為蘇州高新集團的核心公司，目前 的主業為房地產及旅遊，未來支柱產業為基礎設施經營，未來培養產業為高科技投資及其他。

而蘇州工業園中的CSSD是 中新雙方合資的開發主體。CSSD的業務範圍是進行土地成片開發與經營、物業管理、項目管理、諮詢服務、產業與基礎設施開發；在園區內投資舉辦企業和允許 進行的其他業務活動。CSSD目前的主營業務為：土地開發（以中新科技城為代表的綜合開發）；房產開發（各類住宅、商業房產、工業廠房）；公用事業（以市 政集團為代表）；專業服務（招商、工程、國際教育）。CSSD自2001年起連續5年獲得盈利，2005年實現盈利2256萬美元，2006年上半年盈利 1338萬美元。在2005年的贏利來源中，房地產收入最多，約1000萬美元；其次是市政設施收入和代建收入，各有約500萬美元；再次是專業服務、招 商的傭金，收入約幾百萬美元；最後是一些資產使用權讓渡費。

從蘇州高新集團和蘇州工業園CSSD的收入來源看，房地 產收入都佔了較大份額，其次是基礎設施經營收入、代建、專業服務、旅遊、高科技投資等等。在調研中我們了解到，自2001年以來，伴隨著房地產市場的 啟動升溫，商業地產和住宅價格上漲迅猛，在蘇州高新區和蘇州工業園，住宅價格大致從2001年的1000元/平米上漲到目前的6000-7000元/平 米，使得蘇州高新區和蘇州工業園相當大的收益來自於商業房地產和居住地產收益，而不是工業地產收益，從而一定程度上走出了傳統的「土地開發資金大循環模 式」，用規劃範圍內的商業和居住地產開發來彌補了工業地產低價出讓的虧損，減輕了資金平衡壓力，較有利於開發區的建設發展。

3．兩區在區劃布局上都靠近蘇州古城區

從 區劃布局來看，按照開發區離原有市區（或稱為母城區）的距離遠近，可將開發區分為三種基本模式。第一種是在遠離母城區（一般距離二三十千米甚至更遠）、人 煙稀少的地方開闢一個新開發區。第二種是在母城區的邊上劃出一塊區域設立開發區，例如上海的浦東新區、位於蘇州古城區兩側的蘇州高新區和蘇州工業園等。第 三種就是在母城區內設立無邊界的開發區，開發區是母城區的一部分，例如北京的中關村海淀試驗園區、杭州高新技術開發區的主區塊等。

從利用母城區現有的基礎設施、生活配套、人力資源等角度來看，第一種「孤島型」開發區在開發成本上非常高，因為什麼都需要重新建設，且由於離母城區較遠，通勤時間、運輸成本都較高。而第二、第三種區劃布局，則較充分地利用了母城區的資源，有利於開發區的建設發展。

此外，如果從「用規劃範圍內的商業和居住地產開發來彌補工業地產低價出讓的虧損，減輕資金平衡壓力」角度看，第一種「孤島型」的開發區的劣勢更加明顯。 因為人氣是否集聚直接影響到商業和居住地產的升值。在第二種和第三種開發區中，開發區離母城區很近，甚至直接是母城區的一部分，人們即便不在開發區工作， 也可以在開發區生活，只要開發區居住生活環境足夠良好。而第一種開發區離母城區較遠，不僅難以吸引開發區外的人員到開發區內居住生活，而且往往也難以留住 在開發區工作的人在開發區生活，下班后容易形成「空城」，更難以集聚人氣。

因此，從區劃布局來看，像蘇州高新區和蘇州工業園這樣靠近母城區或是母城區一部分的開發區，能夠充分利用母城區的各種資源促進發展，同時，也有可能促進商業和居住房地產升值，減輕資金平衡壓力。

此外，從蘇州的實踐來看，工業「退城進區」，古城區「退二進三」，即工業從古城區退出，搬到開發區；古城區主要發展第三產業。這樣的功能分工，能夠使古城區和開發區相輔相成，協調發展，值得學習和借鑒。

4．兩區的政府服務都很好

蘇 州高新區和蘇州工業園都實踐著「親商」理念。政府奉行「親商」原則，變管理為服務，為企業提供「全過程」服務，覆蓋了產前、產中、產後的各個環節。兩區都 實行了「一站式辦公」、「一門式服務」外，還建立定期走訪制度、專人負責制度等。良好的政府服務是蘇州高新區和蘇州工業園成功的重要秘訣。

經驗與啟示

通過蘇州高新區和蘇州工業園的比較分析，我們可以得到以下一些經驗和啟示。