農村宅基地使用權流轉過程中的問題

文 | 張夕富. 農業與技術

1、農村宅基地使用權政策背景

現行立法對於農村宅基地使用權的規定分散在《憲法》、《民法》、《物權法》、《土地管理法》等法律及行政法律中, 只是出台《不動產登記條例實施細則》, 但並沒有專門的法律來規範農村宅基地使用權流轉。2015 年1月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《深化農村改革綜合性實施方案》對宅基地使用權流轉的改革方向提出建議, 但並未做出實質性規定。雖然目前農村宅基地使用權流轉的現象已經十分普遍,但一直以來缺乏規範、系統的法律進行約束, 立法資源相對薄弱, 嚴重滯後於經濟社會發展。農村宅基地有限流轉的規定已經不利於土地資源的優化配置, 制約城鄉統籌發展。

2 農村宅基地使用權流轉存在的問題

2.1 農村宅基地使用權流轉限制導致土地資源閑置與浪費

隨著城市化進程的推進, 大批剩餘農業人口涌人城鎮, 在城鎮就業, 部分在城鎮購買房產落戶城鎮, 但其在農村的宅基地仍舊得到保留, 農村的房屋並沒有居住。由於農村宅基地的使用權沒有期限, 存在較高價值, 進城務工的農民不願將宅基地上交回集體; 村集體由於進城務工的農民未完全脫離集體, 無權收回閑置的宅基地,也不利於城鄉土地資源的優化配置。

2.2 農村宅基地使用權流轉存在隱形交易風險

目前法律禁止城鎮居民購買農村住房, 農村宅基地使用權的流轉僅限於集體內部, 禁止農村宅基地使用權的自由交易。雖然沒有正式的法律規定, 但農村宅基地使用權的流轉一直存在, 特別在經濟發達地區開展的新農村建設過程中, 地方政府採用農村宅基地換取建設用地的做法已經十分普遍。而風險更高的是農村居民私底下宅基地使用權的交易, 一個「 隱形交易市場」 正在逐漸形成。「 隱形交易市場」的無序流轉, 不僅嚴重擾亂了土地市場的正常秩序, 而且交易雙方逃避所得稅、增值稅等稅款的繳納, 給國家稅收造成損失。

2.3 農村宅基地使用權流轉過程中融資困難

由於法律對農村宅基地使用權流轉的限制, 農村居民住房不能發揮融資功能。抵押貸款的融資形式在農村十分普遍, 但在現有法律制度規定下, 農村居民不能將宅基地使用權進行抵押, 只可以抵押附著於宅基地上的建築物, 但大多數金融機構對農村居民住房並不認可, 農村居民住房難以變現。對於農村居民來說,宅基地使用權是其重要財產, 進人流通市場能夠有效提升農村居民的財產性收人, 更好地實現價值。2 4 農村宅基地流轉中出現的「 小產權房」 問題農村宅基地流轉引發的另一個問題便是「 小產權房」的建設, 在「 小產權房」 開發過程中由村集體為主導,農民居民個體不承擔責任, 因此樂於將城市化發展帶來的福利變現。在巨大經濟利益驅使下, 「 小產權房」 雖不受法律保護, 但仍有不少地方違法建設。「 小產權房」出現的根源在於現行法律對宅基地流轉的限制違反了平等、有序交易的市場規律, 致使土地產權結構不夠合理, 收益分配不均。

3 完善農村宅基地使用權流轉的建議

3.1完善宅基地使用權流轉的法律法規

宅基地使用權流轉的開放應循序漸進, 法律政策可以採取先試點后推廣的方法, 流轉交易雙方也應先加以限制, 防止過度流轉導致農村社會的不穩定因素增加。為防止宅基地的過度流轉, 應對流轉總量進行控制, 對於已經在城鎮有固定居所及落戶的進城務工農村居民,其已經不再需要宅基地作為其生活保障, 在簽訂有關協議的條件下, 可以考慮允許其出售其在農村的宅基地使用權, 發揮宅基地的財產性作用, 為其在城鎮生活提供更好的財力保證; 而對於仍然依賴宅基地作為生活保障的進城務工農村居民, 可以考慮僅開放宅基地的抵押權,允許其將宅基地進行抵押貸款, 充分利用宅基地的財產性, 保證農村與城鎮居民在交易市場的平等地位。法律對城郊和遠離城郊的農村宅基地使用權流轉應進行區分:城郊農村宅基地流轉多用於緩解外來人口涌人導致城鎮住房緊張問題, 應嚴禁在原宅基地住房基礎上的擴建, 嚴格控制流轉的宅基地面積。對於遠離城郊的農村宅基地, 應著重發揮「土地增減掛鉤」政策積極作用, 有序穩步推進, 制定區域地價公開進行市場交易, 這樣既滿足就地城鎮化集體建設用地需求, 又能增加農民財產性收人。對於以前出現的「 小產權房」 問題, 既然已經「 生產」 ,盡量不要破壞, 避免農民「 傾家蕩產」 , 維護社會穩定。可在該村集體經濟組織或村居委所屬範圍內的集體建設用地不突破的前提下, 完善集體建設用地規劃, 按照制定的公開進行市場交易區域地價讓其補繳有關稅費, 然後辦理集體建設用地的《不動產證書》, 進一步解決遺留問題。

3.2 政府加快建立農村宅基地使用權交易平台步伐

雖然存在法律限制, 但在巨大供需需求下農村宅基地使用權流轉處於「 隱形」 交易狀態, 存在較大的交易風險。政府應正視農村居民與城市居民的交易需求, 在已有的農村宅基地使用權登記的基礎上, 建立有序規範的農村宅基地使用權交易平台。政府作為交易第三方,在監管交易的同時, 應建立公開透明的信息平台, 降低交易雙方的信息不對稱, 減少隱形交易成本, 但不應主動干預交易具體環節, 充分利用市場機制實現雙方交易的實現。

3.3 建立與宅基地使用權流轉相匹配的保障制度

在宅基地使用權流轉改革的過程中, 應採取分步進行, 逐步推進策略, 建立與之相配的各項保障制度, 注重改革公平, 避免社會矛盾激化, 影響社會穩定。農村宅基地流轉限制政策的設立之初, 是將宅基地作為農村居民的重要社會保障, 承擔著福利保障功能,一旦宅基地轉讓, 如果沒有相應的農村福利保障制度的建立, 農村居民可能將面對流離失所的局面, 不利於社會的穩定。因此在建立合理有序的農村宅基地使用權流轉制度之前, 應建立農村福利保障制度替代宅基地所發揮的社會保障功能, 從而為農村宅基地使用權流轉的實現奠定社會基礎。

4 結語

隨著城市化進程的推進和社會結構的變遷, 目前農村宅基地使用權的流轉限制已經不再適應農村經濟社會的發展, 改革勢在必行, 改革過程中應注重對基本耕地的保護, 政府嚴格監管宅基地使用權的流轉, 杜絕耕地「 變身」 宅基地進人市場交易現象的出現。只有完善農村宅基地使用權流轉, 建立城鄉統一的土地交易市場, 才能降低土地資源浪費, 最大程度上提高土地資源的利用效率, 實現城鄉一體化的協調發展。