政府住房金融體制改革進行中 或取消住房公積金

  近期，國務院發布的政府提供基本公共服務目錄清單里，五項社會保險赫然在列，而沒有住房公積金的蹤影。確切地說，住房公積金制度已經從基本公共服務清單里移除。一個帶有風向標作用的文件是，2017年3月17日新華社發布的《關於2016年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2017年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》中指出，按照「房子是用來住的，不是用來炒的」的定位，分類調控、因城施策，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快建立和完善促進房地產市場平穩健康發展長效機制，遏制熱點城市房價過快上漲。研究按照建立住宅政策性金融機構的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求。這是第一次以官方文件形式提出將住宅政策性金融機構作為住房公積金制度改革的方向。

  在經過幾年的改革實踐和反覆論證研究后，住房公積金制度的最終改革目標已經清晰，路徑已經明確，既不是在原有體制上的修修補補，也不是歸併改良的分分合合，而是全面改製為住宅政策性金融機構，發揮基礎性金融作用，為新型城鎮化、解決城鎮居民基本和改善性住房需求、促進房地產市場平穩健康發展建立長效支持機制。

  按照十八屆三中全會關於改革的總體布局和時間安排，到2020年要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。2017年應該是改革的檢視期和加速期，也應該對關鍵領域和「硬骨頭」領域的改革拿出最後時間表，吹響改革的「集結號」。顯然，住房公積金制度改革目標已經明確，也到了改革的加速期和「窗口期」。

  最經濟、震動最小的路徑

  住房公積金制度本身就是具有特色的住房政策性金融制度，它通過國家意志和法律規定，強制單位、個人繳交積累，通過低存低貸、職工互助、封閉運行，為改善職工住房需求、為房地產市場投入了大量資金和信貸資產，為城鎮化發展起到了基礎性、長效性作用。僅「十二五」時期，職工提取使用公積金3.4萬多億元，各級管理機構向職工發放個人住房按揭貸款3.48萬億元，到2015年底貸款餘額3.29萬億元。

  筆者認為，將現有的住房公積金制度從基本公共服務領域剝離，適應新型城鎮化和房地產市場調控要求，全面改製為住宅政策性金融機構，利用其資金、政策、人員、體制優勢，繼續發揮支持居民特別是「新市民」改善居住條件的能動作用，是一件利國利民的好事，也是社會震蕩最小，遺留問題最少，實現新老制度無縫對接，快速發揮作用的最優選擇。

  如果另起爐灶，單獨成立國家住宅銀行，那麼就要清晰界定與住房公積金制度的關係，合理劃分二者職能。住房公積金目前主要負責為城鎮職工改善住房條件提供融資支持；而住宅銀行主要負責為「新市民」即進城農民購房提供融資支持。二者發揮作用的目標和形式是一致的，只不過服務對象有所不同，但二者服務對象有一定的重疊性，即有一部分「新市民」是住房公積金的繳交人。如果各走各的道，新成立一個住宅銀行，就會在城市裡形成兩套住房金融系統，人為割裂體制內與體制外市民的福利獲得。而且，很多「新市民」進城就業后，會逐漸進入住房公積金制度內，如果既享受體制內的住房優惠貸款福利，又可以享受體制外即住宅銀行的低息貸款福利，就會造成福利重疊，這顯然是不合適的。再者，放著住房公積金系統資金、人員、政策、體制、市場的優勢而不顧，另起爐灶成立一套住宅銀行系統，無疑不經濟，是一種體制上的浪費。

  還有一些企業家和專家認為應該取消住房公積金制度，筆者認為實際也不現實，難以操作。假如簡單的一紙公文予以取消，單位解散，人員分流，但這4萬多億的存量資金怎麼處理？80%的職工公積金已經轉化為信貸資金，最長的周期為30年，怎麼回收，誰來回收，怎麼保證所有人的收益？這些遺留問題解決起來比較棘手。另外，住房公積金相當於職工的住房補貼，一旦取消統一繳交，如何給職工補償，也是個問題。即便機關事業單位國有企業能夠給職工補償，民營企業能否補償是個未知數，如果補償則與企業家減少成本支出的初衷相悖，如果不補償則存在這部分職工的福利流失，造成新的不公平。實際上，在國外也有公民住房合作組織和住房儲蓄銀行長期發揮作用，如果輕率放棄實行了20多年的住房公積金制度，筆者認為是不明智的。

  處理好三個關係

  從統籌服務新型城鎮化和房地產市場宏觀調控的客觀要求來看，成立全國集中統一管理的住宅銀行是最佳選擇。將現有的以設區市為單位設立的住房公積金管理中心整體改製為住宅銀行，在規定的時間節點凍結編製、人員、資金、資產，在完成清產核資和審計后統一移交。作為政策和法律保障，應該啟動制訂《住宅政策性金融條例》予以規範，同時修改《住房公積金管理條例》做好銜接。

  將住房公積金統一集中划轉，關鍵是處理好中央和地方的關係，涉及數萬億資產上劃到中央，等於國民收入二次分配，即地方向中央上划的稅收，這就涉及到中央和地方的利益調整，如果今後仍然保持強制繳交也存在這個問題。因此需要中央向地方的補償機制安排，以平息地方因利益減少帶來的情緒。當然，住宅銀行的普惠金融也對地方是一種反哺，受益的仍然是當地職工和居民。

  從市場分配機制看，經濟發達地區是一種人員凈流入，住房需求旺盛，信貸資金需求量大，因而會是住房政策性金融的受益者；而經濟落後地區人員流出多，居民增長緩慢，住房需求不旺，因而信貸資金需求量小、受益少，客觀存在落後地區向發達地區「輸血」的利益錯配問題。目前住房公積金由於是地方封閉管理運行，雖然落後地區使用率不高，但「肉爛在鍋里」，一旦全國統籌使用，信貸資金的「抽血」問題會非常突出，所以也要有補償性的制度安排。

  由於住房公積金仍然作為住宅銀行的資金來源，並作為國有企業體制來進行運行，因而需要行政部門予以監督。由於住房政策性金融與住房政策和住房保障政策具有聯動性，筆者建議住建部仍然作為住房銀行的業務主管部門，保留住建部住房公積金監管司，繼續發揮政策制訂、業務指導、管理監督、行政執法等職能，同時賦予地方住建部門住房公積金監督執法權。這種體制就如國家鐵路局與國家鐵路總公司、國家郵政局與國家郵政總公司。銀監會、人民銀行、財政部、國資委在各自職責範圍內發揮監督作用。

  另外，也有一種意見是實行省級統籌，就像目前的城市信用社體制，在各省市自治區以下垂直成立省域住宅銀行。筆者認為，這種體制雖然比現在的設區市公積金管理體制有一定進步，但仍沒有解決體制不統一、政策不一致、管理不規範、資金體量差異、整體發揮作用不佳等一系列問題，不如一步到位，成立全國一體的住房銀行為好。

  政策性金融機構健康發展的關鍵

  筆者認為，將住房公積金作為基本住房制度，以強制繳交積累資金作為住宅銀行的基本資金來源，是政策性金融機構建立和平穩健康發展的關鍵問題。

  如果取消強制繳交住房公積金，那麼住宅銀行的資金來源就要由國家注資，每年由財政撥付信貸資金，或者發行住房債券籌集資金，但能否保證如此巨大的信貸需求，需要很好研究。

  2016年，全國金融機構（含住房公積金）共發放個人住房按揭貸款6.95萬億元，其中住房公積金當年發放個人住房按揭貸款1.27萬億元，佔18.27%。⑴對原來職工繳交的住房公積金，沒有形成信貸資產的可以及時本息退還；⑵對於巨量的信貸資產則需要成立專門機構負責逐年清退，但要給資產所有人以合理的收益，而不是支付單純的一年期定期存款利息。但這種補償應該不包括已經享受過住房公積金貸款的權益人，或者有所區別；⑶還有一種觀點，是將佔用職工的公積金變為股金，按期分紅。但一旦轉為股金，就要設定好投資期限、分紅方式、可否轉讓、權益保護的條件，保證職工利益不受損；⑷對提取並存儲在專戶的風險準備金予以合理界定，是整體轉為住房銀行的風險準備金，還是作為地方政府的股金，還是用於其它，需要穩妥處理。

  如果仍然堅持強制繳交不變，那麼就要法理上明確繼續繳交的合理性。建議仍然修改保留《住房公積金管理條例》，作為強制單位和個人繳交的法律依據。最近，國務院辦公廳發布2017年立法計劃，《住房公積金管理條例》修訂被列為重點完成的立法工作。住房和城鄉建設部作為主管部門，代表所有繳交人委託住房銀行對住房公積金予以管理和運作。

  同時在政策上應該界定有繳存與無繳存居民、繳存多與繳存少居民在權益上的差別，保護好權益人的合法權益。⑴比較穩妥的辦法是封閉管理、分賬運行，即在住房銀行內部成立面向無公積金繳存的「新市民」貸款部門，資金由財政撥付，甚至貼息，專門辦理這部分人的個人住房貸款。⑵如果兩種人混在一起貸款，則應該對繳存人存款按年支付一定利息外，把經營收益全部用於繳存人的分紅，還可以國家補貼一部分獎勵。另外應該實行存貸掛鉤，繳存越多，享受的信貸資金額度也越多，以此防止為取得低息優惠貸款的「貸即停」問題。⑶解決必要的法律保障。在《住宅政策性金融條例》里規定住房銀行的出資人、資金來源、運營方式、收益分配、風險防範等；要繼續修改完善《住房公積金管理條例》，與住宅政策性金融機構做好對接，對政府、單位、繳交人的義務與權利做出法律性規定，明確單位、職工和居民繳交住房公積金的法定義務。⑷作為一種特殊安排，可以賦予住宅銀行一定的執法權和檢查權，或者由住房銀行提起，由各級住建部門負責行政處罰。《行政處罰法》規定：「法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權範圍內實施行政處罰。」也就是說，除了行使外部行政管理職能的行政機關擁有行政處罰權外，經法律、行政法規、地方性法規授權的組織也可以行使行政處罰權，這為整體轉制的住房銀行提供了行政執法、強制繳存住房公積金的法律依據。另外，也可以由行政主管部門委託住房銀行行使部分執法權和處罰權，但這種委託必須簽訂書面委託合同，對委託實施的行政執法權、處罰權種類、範圍予以明確，對雙方的權責及有關事項予以說明。⑸成立由住建部門管理的置業擔保公司，對所有城市居民個人住房貸款予以擔保，防範風險。

  堅持公平與普惠原則

  筆者認為，公平與普惠是住宅政策性金融機構健康發展的基石。所謂公平性，主要指有繳存與無繳存人員、繳存多與繳存少人員、先繳存與后繳存人員之間的關係。所謂普惠，就是住宅政策性金融機構在政策執行、信貸支持上必須是無差別、無歧視，面向所有城鎮居民，而不是一部分人。

  住宅政策性金融機構與住房公積金機構性質完全不同，一個是國有企業，一個是國家事業單位，前者應該是普惠、無差別的，後者是特惠、有差別的。未來可以採取如下策略：⑴對進城無穩定就業的「新市民」和個體工商戶、自由職業者，實行個人低水平繳交住房公積金和國家補貼相應比例部分。據統計，目前全國只有5100個個體工商戶繳交了住房公積金，如果沒有國家補貼，擴面會很困難。⑵加大執法稽查力度，要求所有城鎮企業主要是民營企業必須為職工繳交住房公積金，為減輕企業負擔，繳交比例可以有一定浮動，但最低不得低於兩個5%。⑶如果對無穩定就業人員實行自願繳交的政策，那麼可以出台相應鼓勵政策，比如自願繳交的，可以享受國家稅收減免和優惠。⑷實行存貸掛鉤政策，以體現繳存多與繳存少權益上的差異。⑸對沒有使用過住房政策性貸款（含住房公積金貸款）的和長期未使用人員予以獎勵。⑹靈活的提取使用政策，凡是住房方面的消費，允許繳交人提取個人繳交部分。

  應該規定，所有城鎮居民都可以享受2次在城鎮購房的低息政策性優惠貸款，2次以上則只能按市場利率申請住房貸款。

  住宅政策性金融不可能在住房消費上包打天下，解決所有「新市民」住房資金需求，應該仍然界定為支持中低收入家庭城鎮居民的基本和改善性住房需求。對於低收入群體人群應該繼續實行公租房、廉租房等保障政策。

  資金來源需要多樣化

  資金來源多樣化是住宅政策性金融機構發揮基礎性、長效性作用的重要保障。

  住宅銀行的資本金可以由原住房公積金風險準備金的超額撥備轉化充抵，目前有500多億元。主要資產應該由下列來源組成：①城鎮居民繳存的住房公積金，到2016年底有4.56萬億元；②國家撥付的針對「新市民」的住房信貸資金（含保障房項目貸款），其中2015年國家開發銀行發放棚戶區改造貸款750.9億元，年底貸款餘額有1.31萬億；③央行再貸款；④國家發行住房債券募集的資金；⑤各級政府籌集、專戶存儲的住房維修基金，2014年底有5000億元；⑥其它存款。

  國家住房銀行成立后，應該進一步整合住房信貸資源，將所有住房政策性信貸業務全部歸併到住宅銀行，其他商業銀行和金融機構不得再涉足此類業務，包括原來國家開發銀行成立的住宅事業部承擔的保障房項目信貸業務。這樣做一是有利於住房市場宏觀調控，統一投放住宅建設資金，把住閘門；二是對住宅銀行的政策性支持，可以利用集約經營帶來的收益彌補低息貸款帶來的虧損，使政策性金融可持續。過去房地產市場調控之所以屢屢失效，就是因為信貸資金投放失控，各家銀行和金融機構「各吹各的調」，海量的各種資金以多種形式跑進了房地產項目中。今後，住宅銀行既承擔個人住房信貸業務，也承擔住房項目貸款和保障房信貸業務，條件成熟后還可以開展農村建購房信貸業務等。

  改革住房公積金制度，建立具有特色的住宅政策性金融機構，需要在法律、政策、體制、機制等方面做出統籌安排，更需要中央和地方、部門之間、單位和個人之間的利益調整，需要一個時間過程，不可能一蹴而就。對於目前新型城鎮化建設現實要求和「新市民」進城后購房的金融需求，可以由國家先行賦予各級住房公積金機構相關職能，成立普惠金融事業部，由國家撥付資金，封閉運行發放貸款。