田飛龍：一國兩制的國家理性與未來發展 丨 中法評

田飛龍

北京航空航天大學高研院/法學院副教授

一國兩制法律研究中心執行主任，法學博士

穩健的國家理性決定了中央不可能放棄香港的繁榮穩定和一國兩制的制度安排，但「五十年不變」不是僵化不變，而是切合一國兩制國家理性的動態變遷，是原則與方法不變，而絕非任何觀念與制度細節都不變。香港因誤解國家而疏離於國家，這是一國兩制設計者最初未充分估計到的，但鄧小平寄望的「後代人的智慧」應可最終從容解決這一難題。

目次

今年是香港回歸二十周年，中央與特區都有各種紀念活動，甚至前段時間作為香港民主派「二代」的黃之鋒也揚言以特別抗爭應對今年的七一。

黃之鋒與李柱銘的「民主老少配」，參加美國國會香港聽證會，顯示出香港泛民主派在國家觀與意識形態上沒有發生顯著的轉型或進步，依舊背靠西方爭取一種「完全自治」的香港民主。

黃之鋒聲稱香港的「一國兩制」已變成「一國1.5制」，不知這位被寵壞的香港青年本土派的政治數學靈感從何而來。即便其言為真，也表明一國兩制的成功，因為經過二十年的互動融合，原初的兩制差異已有所緩和，「一國」在基本法秩序內的佔比和支配力已大有擴展。

從「2」到「1.5」顯示的不是香港高度自治的矮化，恰恰是國家理性在基本法秩序內的正常發展，是「一國」在法理與法律秩序上的證立，這一過程所打破的是香港反對派固化的制度優越感以及民主路線上的「國際干預依賴症」。

對依據基本法履行治港責任的中央政府而言，美國國會香港聽證會及相關香港法案只是美帝國主義干預內政及冷戰思維的遺留和殘餘，代表了一種已然過時的國際秩序觀與全球治理思維。

更關鍵的是，中央認為香港反對派是在捨近求遠，精神困頓，一方面極力反對中央的依法治理與整合，另一方面千方百計訪英求美，完全不懂得香港經濟發展與民主進步的時刻表已基本掌握於中央。無論是政改的「五部曲」程序，還是一帶一路與粵港澳大灣區規劃，如果沒有中央的信任、理解與支持，香港只能原地踏步甚至倒退。

這種政治經濟現實是2017年所特有的，與1997年的地緣及世界格局大有不同。香港人無法適應這樣的秩序變局，企圖繼續以殖民國際性和保育本土性加以精神拒絕和政治對抗，不能及時更新其歷史觀、國家觀與世界觀，也不能正確理解隨著世界體系的演變與作為世界大國的崛起，香港正在內捲入國家體系。

港獨分離是一種過分敏感化的精神抗爭與政治逃逸，但主權國家的現實意志與力量足以完全反制這種背離行為。香港所處的「一國兩制」有著一貫的國家理性背景，其所享有的高度自治和自由有著來自國家的嚴格限度。回歸二十年之際，我們只有明晰一國兩制的國家理性與自由尺度，才能懂得如何精細調理香港的政治對抗與文化激進，推動一國兩制實踐進入「互動融合」的新階段。

香港人概念中的「一國兩制」理解與大陸官方一直存在較大出入，只是這種觀念分歧在「回歸民族激情」和「民主回歸論」掩護下沒有爆發為即刻的政治衝突，而是潛伏進回歸后的政治博弈過程之中。

2014年佔中與2016年旺角暴亂不是空穴來風，而是香港人對「一國兩制」特定理解的政治化實踐。這種香港本地化的理解，在某種意義上受到中央有關治港言論的不當誤導，比如「井水不犯河水」，這種說法給人一種「兩制」天然而絕對隔離的感覺，是對一國兩制與基本法框架的過於簡單化甚至有扭曲效果的解釋，過分偏重對香港本地理解的遷就。

當時的政策理解有其語境限制，即一方面需要與英國競爭香港民意，所以開價和尺度大得不得了，另一方面內地現代化與國際化高度依賴香港，自身除了主權實力就沒有幾塊「現代化的門板」。

2003年七一大遊行之後，中央才意識到一國兩制在香港已經嚴重扭曲，過度放任帶來了政治對抗和離心傾向，需要收拾舊山河，重新釐清基本法的「一國」內涵及憲制底線了。

一國兩制在香港有著某種奇特的「天賦論」色彩，所謂「借來的時光」被錯置為「天賦的時光」，從而使港人對港英時代及香港本土性有著某種近乎崇拜性的想象和美化，這是香港本土主義的深刻歷史根源。

第一，殖民國際性是香港現代性的核心構成，香港的資本主義來自英國殖民過程，香港與英國全球化體系的聯繫是天然而正當的；

第二，保育本土性是香港獨立自主形成自身文化與生活方式的根據，這種本土性在回歸前部分針對港英殖民統治但大體融洽合一，但與政治的觀念溝通及認同一直未能有效建立；

第三，在法治認知上抬高《中英聯合聲明》與《香港人權法案條例》的憲制地位，高度依賴普通法傳統及外籍法官，相對弱化基本法的國家法屬性及至上性，或者有意將基本法渲染為「香港小憲法」而與憲法模糊隔離；

第四，對內地政治體制和國家發展持負面評價，以西方民主「優等生」的自覺意識推動香港自身乃至於大陸的民主化，是「俯視神州」而不是「北望神州」，這種精神狀態嚴重妨礙了香港與國家的互動融合，進一步造成了香港人的精神虛妄和世界觀的落後；

第五，將香港民主運動理解及建構為西方之「民主全球化」的一部分，將本土政治對抗與國際干預依賴相互糅合，長期遵循「向外借力」而不是「面向國家」的政改路線。

無論是佔中運動中的「公民抗命論」、「普選國際標準論」，還是具有港獨色彩的「香港城邦論」、「香港民族論」，以及較為精英化的「公民黨十年宣言」、「香港革新論」等，都根植和分享著這種天賦論邏輯，而沒有根據主權回歸后的國家體系與法治現實來重新理解和行動。

這種天賦論是不真實和非歷史的，需要在回歸20年之際予以矯正，否則將導致香港民主運動進入毫無出路的「港獨陷阱」，使得國家有可能基於主權、安全和發展利益的理性決斷而調整既往的一國兩制框架。

中聯辦法律部王振民部長的「一國兩制失敗論」並非空穴來風，體現了中央內部一種頗有影響的思潮與取向。不過，一國兩制並非專惠於香港的特別憲制安排，而是治理現代化與制度轉型的一場國家實驗，因此不可輕言失敗，否則主要損失還在國家自身。

一國兩制並非天賦，其要點在於：

第一，香港在二戰後的全面發展，除了港英懷柔統治及本地人勤勉奮鬥之外，與大陸整體封閉的國際環境、歷次大逃港帶來的資本與勞動力以及香港獨特的轉口貿易港地位有關，不完全是香港自身的奇迹，也不宜誇大殖民國際性的影響；

第二，香港沒有自身獨特的歷史、語言及文化，而只是大英帝國與中華帝國百年邊緣摩擦的機會性產物，其文化是多元混成的，但底色是中華文化和國語體系內的粵語基礎；

第三，《中英聯合聲明》的主要國際法使命是保障平穩過渡，其效力終止於1997年回歸，之後的香港管治由基本法作為主要憲制基礎，英國在回歸后對香港的任何干預缺乏國際法和憲法依據，是不當甚至非法的，同時《香港人權法案條例》只是港英制定的本地立法，不可能高於基本法，而且經過了回歸時臨時立法會的審查與處理，已喪失憲制上的「凌駕性地位」，白皮書主張的憲法和基本法作為香港共同憲制基礎的法理立場才是正確的；

第四，香港對大陸政治體制的理解受制於西方長期的政治意識形態局限，無法形成相對區隔和更新的「后六四史觀」，從而無法理解六四之後國家政治發展與法治轉型的結構性進步以及當下對區域一體化和全球治理的戰略規劃，造成對國家政治認知和戰略追隨上的長期被動性；

第五，香港民主定位於「民主全球化」一部分的立場與方向已經遭遇美國之「逆全球化」運動的對沖和消解，其準確定位應是基本法秩序內與主權、安全、發展利益相協調的國家治理現代化實驗，需要遵循的就不是所謂的「國際標準」，而是「基本法標準」，831決定就是普選的「基本法標準」，儘管偏於嚴厲，但卻是經過國家理性平衡后的決斷，是香港重啟政改的嚴格法律基礎，未來可能優化，但必須以香港反對派轉化為「忠誠反對派」為前提。

中港兩地對一國兩制有不少誤解，比如認為這種安排主要是為了國家的「主權面子」，言下之意是可以不要「裡子」，也有認為這種安排主要是國家利用香港，有求於香港，言下之意是用過之後可能拋棄。這些理解來自於對一國兩制之國家理性的失察，也包括對香港在國家發展戰略中具體地位的錯估。

一國兩制在既往作為政策套話和文宣語言說得太多，但作為嚴謹的政治哲學及國家理性表達則研究和關注得不夠。香港人很納悶，1997—2012的央港關係雖有衝突，但中央大體上持放任立場，兩制相安無事，彷彿「井水不犯河水」，為何2012年之後好像忽然變得不大好打交道了，忽然在法理甚至利益上較真了，忽然那麼嚴肅地提出「愛國愛港」乃至於「全面管治權」問題了。

2014年6月白皮書發布是個轉折點，標誌著一國兩制之國家理性的全面激活與展開，當時就有反對派評論指出「一國兩制的假面舞會提前結束」。在我看來，一國兩制中的國家理性從未缺席，一直在以不同方式作用於香港和內地，並深刻影響著中央治港方略的轉型調整。

一國兩制的國家理性有著深刻的歷史淵源與演變過程。香港中聯辦研究部原部長曹二寶先生曾對二戰以來中央對港政策演變有過精彩的歷史梳理，可以作為一國兩制之國家理性的合理證據。

二戰後期，在盟軍全面反攻的背景下，活躍於香港地區的中共武裝東江縱隊港九大隊實際解放了大部分香港領土，國民黨政府亦有意藉助反法西斯貢獻而收回香港，但英國政府極力反對並通過各種渠道爭取重返香港殖民地。當時中共尚為在野黨，同時處於複雜的戰後內戰威脅之下，在政策上傾向於保留香港殖民地地位以便作為靈活的國際援助通道。

1949建國之後，中共對港立場逐步清晰化為「長期打算、充分利用」八字方針，將香港作為冷戰格局下對西方聯繫的主要渠道，可以說是預伏下的「改革開放」的早期通道。「長期打算」是說暫不收回香港，「充分利用」是說的國家利益及國際鬥爭形勢需要保留香港殖民地地位。

這樣也就可以理解為何「六七暴動」沒有擴展為收復香港的解放運動了，因為提前收回不符合國家利益。但這一暴動加速了香港的本土化及香港人對內地體制的反感，也使港英政府從中大收政治紅利。

當時的大陸與香港實行的已經是「兩制」，是典型的社會主義與資本主義，只是沒有回歸，沒有「一國」的前提。1970年代發生了國際體系的巨大變化：

其一，中蘇交惡，決定性地調整與美國及日本的關係，鋪墊下全面對外開放的政治基礎，既往的冷戰體制約束大體解體；

其二，香港在1970年代作為亞洲四小龍的經濟崛起使得對香港未來地位有了新的考慮，逐步認為收回後進行特別安排要優越於繼續維持殖民地地位；

其三，大逃港等政治事件的刺激加速了內地改革開放的步伐及建立與香港更緊密制度關聯的戰略需求，但在港英殖民統治下空間始終有限；

其四，1970年代末英國政府主動接觸討論1997續約問題，而中共抓住了這一機遇一體推動了香港的主權回歸談判，形成了《中英聯合聲明》及回歸過渡期的相關安排。

中央對港的宏觀政策被歸結為「一國兩制、港人治港、高度自治」，但具體理解上通常突出偏於香港的「港人治港，高度自治」，而相對遮蔽了「一國兩制」的內在關聯及制度辯證法。恰恰是，一國兩制的國家理性就潛藏在這一辯證結構之中。

依據主權原則和主權實力收回香港，本屬國際法上的正當行為，而按照主權原理改造香港憲制，實行內地社會主義制度也並非完全不可能。回歸談判前後，香港人害怕的就是這一點，害怕財產被沒收，害怕進行社會主義改造，害怕喪失1970年代以來的黃金時代機遇及相關的生活方式和價值觀。

但作為一項主權決斷，政府是否主要因為英國的談判壓力以及香港人的擔憂而放棄了「一制化」的選擇呢？這裡涉及一國兩制之國家理性的內在構成，即國家主要考慮什麼樣的相關因素而最終做出了一國兩制的特殊憲制安排。

筆者認為英國人的談判壓力不是主要因素，否則受制於英國意志，香港回歸本身就不可能，因為一國兩制並非英國利益的最佳安排，而是主權實力下的次優安排。香港民意也不是核心考量，因為政府作為理性政府需要對全體人負責，需要對的現代化與民族復興事業大局負責，而不僅僅對香港同胞負責。

一國兩制對香港過度授權，過度讓利，與內地省份之憲制地位相差懸殊，這種特別安排在中央內部並非沒有反對意見，在各地也有不同看法，但一國兩制最終能夠成形，根本原因在於決策者的國家理性判斷說服了內部各方，即一國兩制安排是最有利於國家現代化與制度轉型的特別憲制安排。

也因此，一國兩制內部一直存在一種關於國家理性的「憲制對價」邏輯，即香港享有高度自治權需以對國家發展的持續貢獻為正當性前提。因此，香港的繁榮穩定、港人治港、高度自治絕非天賦，或者中央對香港同胞的特別偏愛，而是符合包括香港同胞在內的全體人利益的理性決斷。

所以，一國兩制的國家理性就可簡約表達為：國家對香港的非常規授權與香港對國家的持續有利性的理性結合。這種「有利性」最終演變定型為「國家的主權、安全與發展利益」，其中「發展利益」繼承延續了一國兩制構造之初國家側重經濟現代化的政治考量，而「主權、安全」則屬於「一國」在憲制上的根本利益及其制度化要求。從回歸談判構造一國兩制框架至今，這種憲制性的國家理性從未缺席。

因此，當佔中與港獨以突破基本法秩序和一國兩制底線的方式出現於香港民主化運動脈絡之中時，國家的威權干預及對基本法秩序的自我保護就必然被激活而展開。

回歸之初的香港民主運動尚且在合法框架內進行，體製表現了高度容忍與剋制，可一旦這一運動突破法治邊界並危及國家的主權、安全和發展利益，也就直接與一國兩制的國家理性形成政治碰撞，其刺激反彈便不可避免了。

中央基於一國兩制的國家理性主動而堅決地維護基本法秩序和香港民主的憲制基礎，不僅不是李柱銘、黃之鋒所謂的干預或破壞，而恰恰是主權者的理性護憲行為，體現了一國兩制之「防衛型民主」（defensive democracy）的內核與力量。關於港獨宣誓的人大主動釋法以及特首選戰後的集中檢控，就體現了「法治反港獨」的國家理性。

一國兩制是一種辯證結構，其中一國是憲制本體，兩制是制度方法論和特別憲制安排。「一國1.5制」在本質上仍然是「一國兩制」，是後者作為實驗性憲制的合理取值，黃之鋒的機械理解顯然是錯謬和想當然的，受制於意識形態局限和政治理解上的片面性。

「反港獨」只是一國兩制國家理性的底線和消極的部分，絕非其主要內涵。一國兩制的生機與活力在於香港對國家「發展利益」的動態理解與實質貢獻上。「國家所需，香港所長」是對「發展利益」的正確理解方式。

香港如何持續對國家做出實質性貢獻是一國兩制繼續維持的政治正當性基礎，是國家理性的最後判斷依據。因為內地也有政治公共性和民意政治壓力，中共政策需要時時經受國家理性與績效可能性的檢驗，以繼續論證和支持中共長期執政的合法性基礎。一國兩制顯然也無法豁免於這一檢驗邏輯。

隨著經濟日益國際化及沿海自貿區的制度成熟，看待世界的方式及使命意識已有很大變化，從既往尾隨西方的現代化學習者逐步轉變為具有區域規劃能力和全球治理能力的秩序供給者。要展現給世界的不再是自身行為與西方規範的邏輯一致性，而是根據自身文明文化傳統、近現代適應性現代化經驗以及對全球化之方案的規劃而出現的與西方在精神、制度及全球治理共同命題上的平等性和競爭性。

歷來是內含天下的文明帝國，其宏闊抱負絕非簡單的經濟現代化或民族國家的西方標準可以完全框范，相反，試圖在歷經百年犧牲奮鬥而大體解決救亡圖存和經濟現代化的基礎之上，對周邊及世界承擔起更加開闊的責任。

這種世界歷史抱負類似於1787年《聯邦黨人文集》第1篇漢密爾頓確定的美國為世界進行典範創造的抱負，但又要比美國抱負更具和平、分享與平等內涵。2017的已不再積貧積弱或對西方世界完全無知，也不會簡單羨慕或膜拜任何西方模式，其制度與文化自信經由經濟自信而奠基，正在逐步完成一種體系化建構。

當代因其文明使命、經濟體量與政治抱負，將大體在四個相互關聯的層面實現國家的全面發展和超越：

其一，作為治理現代化基礎的、逐步標準化的「民主法治國」；

其二，作為政治決斷與代表機制的、理性化的「新黨國」；

其三，作為區域一體化與命運共同體憲制建構擔綱者與立法者的「新中華帝國」；

其四，作為天下主義永久和平秩序塑造者與建設者的、真正的「歷史終結者」。

這一宏觀歷史議程不局限於21世紀，但主要從這一世紀開始，其世界歷史意義類似於1500年西方的地理大發現。「一帶一路」戰略即在這一過程中醞釀成熟，而粵港澳大灣區更是提供了「走出香港，融入國家」的地緣性、長期性發展機遇。

香港未來應放置於這樣的國家進程中思考與規劃。當然，國家發展還存在太多需要反思和打磨的細節，也需要戰略理論與秩序哲學的重大突破，甚至需要對「一帶一路」沿線國家開展長期深入的「區域研究」，以及按照人理解與經驗來書寫「新世界史」。

這一歷史過程必然涉及與西方更加緊密也更加激烈的關聯和競爭，而香港作為中英兩大帝國歷史變遷的最佳見證人和受益者，其經濟管理、治理體系、國際地位和「帶路」優勢不可低估，也恰好成為香港對國家持續做出實質性貢獻的全新著力點。

更關鍵的是，在西方經濟持續疲弱和逆全球化以及西方國際干預進入「長期短缺」時代的條件下，香港的經濟升級與政制發展更多需要思維轉型，從「背向國家的民主觀」轉向「面向國家的民主觀」。這是2017之後香港未來三十年內需要聚焦改變的關鍵點。

張德江委員長在5月27日的香港回歸二十周年座談會講話中進一步明晰了一國兩制的國家理性與未來治港方向。這一講話在香港再次引發反對派的某些批評和反彈，認為是中央收窄兩制空間、強化一國存在的政治信號。

實際上，從白皮書發布開始，中央治港的思路已經逐步清晰，一方面是依法治港以鞏固一國兩制憲制基礎，另一方面是經濟融合以帶動香港融入國家戰略體系及繼續發揮有利於國家的剩餘價值和比較優勢。一國兩制的國家理性並非國家單向利用香港，而是國家在充分理解香港角色與利益的條件下靈活安排憲制框架及提供戰略機遇。

香港人不習慣于思考一國兩制下高度自治權的「憲制對價」，不願意主動理解和適應一國兩制之國家理性對香港角色的動態期許，但這一支撐一國兩制「五十年不變」的國家理性一直客觀存在，是理解基本法秩序及中央治港策略結構轉型的關鍵。

香港在借來的「英國時光」里成為東方之珠，但1997回歸確定性改變了香港的憲制頂層與歷史演進方向。如今「一國」對「兩制」的塑造作用日益增強，回歸20年港人所安享的優越性及「井水不犯河水」式的近乎「完全自治」的政治虛擬感正在被國家的新發展與全球化力量格局的快速重組所打破。

本土主義在某種意義上代表了香港對國家之發展主義與新全球化之整合主義的精神抗拒，帶有留住歷史、怯於競爭、恐懼融合和不願意理解全新命運與處境的心理局促感。

未來香港社會有意義的精神掙扎可能不是關於「戀殖」與「去殖」的傳統辯題，而是以香港為本位的本土主義與以國家為本位的融入主義之間的新式議題。香港的和解與新生之前景取決於這一精神轉型是否順利和成功。對此，國家負有引導和保障責任，但關鍵性轉變還在於香港自身。

穩健的國家理性決定了中央不可能放棄香港的繁榮穩定和一國兩制的制度安排，但「五十年不變」不是僵化不變，而是切合一國兩制國家理性的動態變遷，是原則與方法不變，而絕非任何觀念與制度細節都不變。香港因誤解國家而疏離於國家，這是一國兩制設計者最初未充分估計到的，但鄧小平寄望的「後代人的智慧」應可最終從容解決這一難題。

原載《多維CN》2017年7月號，敬請關注！

法律評論