用程序防範行政決策的任性

近日，國務院法制辦就制定中的《重大行政決策程序暫行條例》正式徵求社會意見，引發社會各界關注和熱議。在我看來，它是政府行政決策法制化、科學化的重要舉措，旨在以程序防範行政決策的任性。

按現代行政學的說法，政府是由公民讓渡一部分權力而組成的，它在管理社會時必須有所作為，這種作為的邏輯前提便是要有法制化、科學化的行政決策，切不可任性而為。

行政決策的任性有著多種表現形式，諸如：複雜問題簡單化，為趕時間、講效率草草定案；首長拍板，想當然、憑主觀，決策制定拍胸脯，決策失誤拍屁股；已經作出的決策朝令夕改，甚至半途而廢；現任領導隨意改變甚或摒棄前任領導的決策，使得決策沒有連續性；決策前沒有可行性研究，更沒有不可行性的預測，項目一旦上馬，捉襟見肘，亂象叢生；等等。現如今，某些地方政府之所以會出現這類行政決策的任性現象，行政決策在程序上存在弊端無疑是重要原因之一，萬不可輕忽。

現代文明的國度，任何社會事務除了要有實體正義外，還亟需程序正義，行政決策當不例外。國務院法制辦上述《條例》為各級政府行政決策進行了制約性的規範。如《條例》明確規定：集體討論決定為行政決策必經程序；行政決策事項應當經決策機關常務會議或全體會議討論，由行政首長在集體討論基礎上作出決定；行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由。尤其值得關注的是這麼一句話：「在集體討論時，行政首長最後發表意見」。從表面上看，它似乎僅僅是一個發言次序的問題。其實不然。在現實社會中，行政首長（俗稱「一把手」）權力缺乏制約的現象比比皆是，個別地方的「一把手」甚至成為了「一霸手」，獨來獨往，頤指氣使，容不得「大合唱」，更容不得「交響樂」，只信「一言堂」。在集體討論會上，「一把手」往往「定調子、划框子」，一錘定音，包括副手在內的參會人員只有舉手的份兒。「一把手」「最後發表意見」乃是博採眾議、集思廣益的結果。

同時，上述《條例》對「公眾參與」也作出了規定，其包括「應當通過政府網站以及報刊、廣播、電視等便於社會公眾知曉的方式，公布決策草案，明確提出意見的方式和期限，公開徵求意見期限一般不得少於30日」；「涉及公眾利益的聽證會必須公開」；專業性、技術性較強的決策事項必須進行「專家論證」，如何選擇專家、專業機構等信息也必須向社會公開。行筆於此，我忽而想起曾在《同舟共進》（2016年第9期）上讀到的一則訪談錄，接受記者訪談的是何應欽的侄子何開先先生。他長期生活在美國東岸的特拉華州，從事公路交通局管理工作。何開先先生說起特拉華州政府在決策建設兩條平行公路（一條高速一條輔助）時所實施的「三部曲」：第一階段是公共聽證，州交通部門向受影響的居民解釋工程的必要性，出示多達10個以上的選擇方案供討論，以求得「最大公約數」；第二階段是環境評估，參與的主要有環保專業部門；第三階段是由「選舉產生的官員」（即州政府的財政、審計、司法等要員）討論具體投資數目和方案，所有討論都是公開的，選民全然知情。

近年來，一些地方政府行政決策失誤造成的損失並不罕見，如安徽池州耗資300多萬元建設的平天湖玉帶橋因橋體尺度過大，與周邊環境不甚協調，破壞了平天湖水面整體效果，在即將竣工之際遭拆除；耗資400億元的西安大明宮遺址公園即將開園，卻因已建成的一些建築不符合歷史元素而拆除，整個遺址公園「擱淺」。甚至還會出現這麼一種情形：明明一些地方政府出台的公共決策初衷是為公眾謀福利，但公眾卻並不「買賬」，頗有微詞。究其原因就是在決策過程中少了一個「公眾參與」的程序。

必須指出，行政決策的失誤不止是造成一定的經濟損失，更為嚴重的是，它往往隱含著「決策腐敗」，破壞著政治生態。上述《條例》提出要將行政決策的任性上升到「決策腐敗」的層面加以治理，實屬必要。