央行高官：如何監管數字貨幣

本文來源《金融》雜誌，作者中人民銀行貨幣政策委員會秘書長溫信祥、金融電子化公司陳曦，原文標題《如何監管數字貨幣》

上個世紀80年代密碼學家David Chaum首次提出數字貨幣（Digital Currency）的概念；90年代，Chaum創建了最早的數字貨幣之一Digicash，Digicash可保證交易匿名；而2009年問世的比特幣（BTC）則是第一個去中心化的數字貨幣，實現了之前密碼學家們設想的一系列性質——匿名性、去中心化、不可篡改等。

根據國際清算銀行2015年11月有關數字貨幣的報告，數字貨幣是一種數字形式的資產，具有一定的貨幣特徵。數字貨幣可以用法定貨幣計價，由發行人發行並負責贖回。根據歐央行的定義，虛擬貨幣(Virtual Currency)是非央行、信用機構、電子貨幣機構發行的，在某些情況下可以作為貨幣替代物價值的數字錶現。在歐央行2012年的報告里，「虛擬貨幣」被定義為一種數字貨幣。在，2013年12月5日發布的《關於防範比特幣風險的通知》明確了比特幣為「網路虛擬商品」，而不是貨幣。

數字貨幣魅影

信息技術的發展使金融科技發生著日新月異的變化。基於區塊鏈的比特幣，為金融科技的創新提供了重要的技術和應用支持，受到了越來越多的人的重視和追捧。在比特幣總量有限、產出趨緩、市場避險情緒升溫、投資人逐利天性等因素的驅動下，比特幣的價格一再被推高，短短八年暴漲了500多萬倍。截至2017年6月10日，以比特幣為代表的數字貨幣總市值里程碑式地突破了1000億美元。亞洲投資者為比特幣等數字貨幣價格的瘋漲作出了巨大「貢獻」。過去一年新增的數千萬比特幣錢包平台註冊用戶，主要集中在、韓國和日本。2016年比特幣交易量佔據全球交易量的93%；2017年由於日本金融廳承認比特幣，日本超越美國成為比特幣交易量最大的國家，佔比達40%；韓國以太幣交易額超過了比特幣交易額，以太幣韓元交易量超過全球以太幣總交易量的30%。

大量資金不斷湧入數字貨幣市場，與之相關的ICO項目市場持續火爆。ICO（Initial Coin Offering）指基於區塊鏈技術的首次公開募幣，是創業公司繞過需要嚴格規範的風投資本或銀行，為新的數字加密代幣項目募集資金的過程。在ICO活動中，一部分代幣被出售給項目的早期支持者，以換取法定貨幣或其他數字貨幣，通常是比特幣。ICO項目參與門檻較低，缺乏監管，為初創企業提供了一種快速的融資方式；投資者對項目涉及的數字貨幣抱有未來升值的預期。

ICO市場噴薄而發。募幣金額上，2017年全球ICO總融資額超過了初創企業通過傳統風投公司獲得的資金。在，據國家互聯網金融風險分析技術平台發布的數據，2017上半年國內共有43家相關平台提供ICO服務，累計融資26.16億元，參與人次累計10.5萬人。募幣速度上，ICO項目也享受著野蠻生長帶來的「紅利」。2017年6月，web瀏覽器創業公司Brave的BAT項目，其代幣ICO在數十秒內便籌集到了3500萬美元。而後，甚至相對不知名的項目Bancor，在數小時內也融到了價值1.53億美元的以太幣，創下了ICO的新紀錄。

數字貨幣亂象

數字貨幣不斷受到投資者的青睞，對不法分子也頗具吸引力。目前流行的數字貨幣非央行發行，理論上不受政府干預；其匿名性使它具有像現金一樣隱藏交易的能力，這使得數字貨幣可以逃避監管政策。

犯罪分子將數字貨幣用於各種違法犯罪中。根據英國財政部2015年的一份風險評估報告，犯罪分子利用數字貨幣，多數是在進行線上市場的傳統犯罪交易。數字貨幣交易所很容易成為洗錢、恐怖主義等的犯罪平台。2017年7月28日，美國政府對俄羅斯商人Alexander Vinnik提起控訴，罪名包括洗錢和使用BTC-e交易所的比特幣交易進行違法犯罪活動。BTC-e交易所是世界上最大最早的虛擬貨幣交易所之一，涉嫌利用比特幣為犯罪組織洗錢40多億美元。

普通投資者投資數字貨幣一般會面臨兩類風險：一是數字貨幣本身的投機風險；二是不受監管的數字貨幣交易平台帶來的風險。如果投資者購買的某數字貨幣在技術上並不具備數字貨幣特徵，僅僅是掛數字貨幣之名的非法集資，那麼風險就更大了。

數字貨幣具有投機風險。投資數字貨幣，更像是一種投機行為。由於缺乏實際兌換價值，且自身價值不以「貨幣錨」為基準，容易受到監管政策變化的影響，數字貨幣價格易發生巨幅震蕩，普通投資者盲目跟風容易遭受重大損失。

數字貨幣交易所缺乏對消費者合法權益的保護，當出現非法經營、經營者攜款潛逃時，投資者損失慘重。2013年，國內比特幣交易平台GBL以遭黑客攻擊為由突然「跑路」，用戶直接損失超過2000萬元。另外，交易平台的自身安全性存疑，網路安全防範不到位，容易受到黑客攻擊，致使存儲的數字資產被盜。2016年，香港比特幣交易所Bitfinex近12萬枚比特幣遭竊，價值約7200萬美元，最終解決方案是讓用戶平攤36%的損失。2017年，韓國最大比特幣交易所Bithumb遭入侵，用戶損失數十億韓元，預計約有100名受害者將對Bithumb提起集體訴訟。由於法律缺乏和監管規定不明，即使損害被證明，交易平台對遺失的資金也難以判定法律責任並賠付。

近年來，匿名的數字貨幣成為勒索攻擊的最新犯罪工具。比特幣等數字貨幣的出現，一定程度上助長了勒索病毒的泛濫。網路安全公司Malwarebytes數據顯示，勒索案件在網路攻擊事件中的比例由2015年的17%上升到2016年的61%，其中2016年比特幣勒索在黑客攻擊模式中比例上升近50%。勒索病毒的傳播給全球互聯網造成了巨大破壞。2017年5月12日，全球爆發的勒索病毒「WanaCrypt0r 2.0」使至少99個國家的7.5萬台計算機被感染。黑客索要比特幣贖金，否則將刪除所有資料。比特幣勒索的危害不僅表現在造成直接的經濟損失上，還因勒索攻擊造成醫療衛生、教育、金融等行業公共服務中斷，危害公眾利益，甚至危及國家層面的網路安全。

比特幣等數字貨幣的持續熱炒，讓國內外不法分子抓住人們欲快速致富的心理，利用數字貨幣概念，炮製傳銷騙局。人民銀行貨幣金銀局發布的《關於冒用人民銀行名義發行或推廣數字貨幣的風險提示》，引起了人們對數字貨幣傳銷及詐騙的重視。數字貨幣傳銷用「新概念」炒作，通過重獎拉人頭，層層發展下線，打著創新的幌子，不改傳銷的本質；通過模仿比特幣構建平台系統，操縱山寨幣的產生及交易行情，吸引投資人購買，等時機成熟，再大量拋售；投資者損失慘重。而原始的比特幣由去中心化的「挖礦」產生，不受任何人操縱。江蘇省互聯網金融協會出台的《互聯網傳銷識別指南》（2017年版），已對26種數字貨幣非法傳銷項目進行了曝光，其中，維卡幣已經被證實是一個全球性的傳銷騙局，在德國、印度，維卡幣受到政府的嚴厲打擊，全球多個國家均已對維卡幣的傳銷行動發出警告。

ICO熱度暴增，投資者範圍不斷擴大，過度炒作、哄抬價格、詐騙等問題逐漸暴露出來。因為缺乏對區塊鏈技術的認知以及ICO項目技術門檻較高，所以即使投資者擁有全套項目的白皮書和開源代碼也很難預判項目真實的運營情況和盈利前景；很多ICO項目的KYC（認識你的客戶）和AML（反洗錢）標準的合規性並不嚴格，項目開發者是匿名的，資金沒有託管錢包，無法防止惡意的項目開發者捲走資金；這些ICO項目處於監管灰色地帶，投資者的權益得不到保障，容易成為ICO圈錢的受害者。

國際監管對策

越來越多的國家政府和央行將比特幣等數字貨幣納入本國的監管體系中，但監管進度和態度各不相同。美國、新加坡、日本對數字貨幣的監管走在了世界的前列。英國、加拿大、澳大利亞、瑞士等國家對比特幣態度友好，認可其積極意義，正著手或已經制定監管法案來規範比特幣行業的發展。出於降低洗錢風險和保護金融科技創新的考慮，俄羅斯、泰國由完全禁止比特幣的使用轉變為放鬆比特幣監管。

各國監管機構以數字貨幣初創公司和數字貨幣交易平台為主要監管對象，以反洗錢、保護投資者正當權益為主要目標，主要監管形式有四種。一是以傳統的貨幣轉移法為依據，出台專門針對虛擬貨幣的監管法案。如紐約州發布的《數字貨幣監管法案》、加利福尼亞州通過的《虛擬貨幣商業統一監管法》、日本實施的《虛擬貨幣法案》。二是出台法律解釋，將虛擬貨幣納入傳統的法案。如2017年歐盟議會（EP）發布第四版《反洗錢法》修改草案，將數字貨幣領域的反洗錢管控納入其中。2017年佛蒙特州通過新法案，對虛擬貨幣進行了定義，更新了該州的貨幣交易規則，並補充到該州的貨幣轉移服務法中。三是利用監管科技，解決數字貨幣領域的監管問題。如2017年歐盟投入500萬歐元支持數字資產監控項目「Tools for the Investigation of Transactions in Underground Markets」，旨在為調查或減少與數字貨幣和地下市場交易相關的犯罪和恐怖主義提供技術解決方案。四是單獨出台監管規則、文件等。如2013年人民銀行等五部委聯合下發《關於防範比特幣風險的通知》，禁止金融機構和支付機構開展比特幣業務，僅將比特幣作為特定商品對待。

監管內容主要有以下五個方面。

一是對數字貨幣的法律性質進行歸類，確立其法律地位。數字貨幣性質的認定一直是法律監管的核心問題。超過20個國家和地區對比特幣等數字貨幣的合法地位進行了認定。不同的監管機構對其法律屬性的認定不同。英國稅務及海關總署(HMRC)把比特幣定義為私人財產；美國國稅局（IRS）將比特幣歸類為應納稅資產；在日本，比特幣被定義為一種新型支付方式；澳大利亞則「允許數字貨幣被視為符合消費稅的貨幣」。

二是監管ICO，保護投資者權益。ICO的監管進度與ICO的發展程度並不匹配。美國、新加坡在ICO監管中先後判定ICO代幣屬於有價證券範疇，將其納入監管範圍。在瑞士，數字貨幣公司不需要任何特定許可證書或審批。英國金融行為監管局（FCA）在2017年4月的論文中，對區塊鏈和數字貨幣進行了討論。等國家密切關注ICO監管問題，有關人員呼籲對ICO的監管應該被提上日程，但目前還沒有明確的監管法案推出。

三是採用許可證制度，對數字貨幣初創公司的合法資格進行監管。紐約州金融服務局(NYDFS)於2015年6月發布了「BitLicense監管框架」，這使得紐約成為美國第一個正式推出定製比特幣和數字貨幣監管的州，為美國其他州和其他國家監管虛擬貨幣樹立了標杆。隨後，美國華盛頓州、日本等也推出了類似的許可證制度，旨在保護消費者權益。這些許可證制度，以在比特幣等數字貨幣領域運營業務的公司為監管對象，包含各種合規政策，如必須符合KYC和AML監管規定等。

四是將數字貨幣交易平台和私人用戶納入反洗錢法規，防止洗錢活動。絕大多數交易，比如數字貨幣和法幣的兌換，是通過交易平台來完成的，而且對平台的監管難度小於對私人用戶的監管，因此多數政府將交易平台作為反洗錢監管的重點。為提升監管效率，美國、日本將數字貨幣交易平台、支付公司等中介服務機構作為反洗錢監管重點。針對數字貨幣私人用戶的反洗錢措施，主要集中在解決數字貨幣的匿名性，歐盟第四版《反洗錢法》修改草案通過數字貨幣用戶實名化來監督數字貨幣的使用。

五是減免比特幣交易稅或制定監管豁免特權，放鬆對數字貨幣行業監管。為了鼓勵金融創新，部分政府放鬆了對比特幣等的監管。澳大利亞廢除了比特幣商品與服務稅；歐盟對數字貨幣交易免征增值稅；美國北卡羅來納州和新罕布希爾州對數字貨幣部分商家制定了監管豁免的特權。

監管建議

數字貨幣作為金融科技領域的新事物，其監管既要有助於創業創新，又要把握監管時機和監管程度；既要注重防範風險，又要建立合法合規、創新友好的監管環境。結合具體國情，借鑒國際經驗，我們給出對數字貨幣監管的一些建議。

一是建立健全數字貨幣監管框架。首先，監管態度選擇上，把握金融監管、金融創新與金融風險之間的關係，對數字貨幣進行適度監管。其次，監管主體上，明確數字貨幣監管部門及職能; 監管客體上，明確數字貨幣市場上的不同角色，如數字貨幣交易平台、數字貨幣創業公司和投資者等。最後，監管方式上，根據數字貨幣的發展變化，選擇有針對性的監管措施，比如確立數字貨幣行業標準，從源頭上降低行業風險隱患；修改《反洗錢法》，將數字貨幣納入反洗錢監管範疇。

二是對數字貨幣交易平台採用許可證制度，保護投資者權益，防止欺詐、洗錢、恐怖主義融資等活動。對交易平台的監管採用許可證制度；對備案管理、許可准入、反洗錢職責和流程、用戶實名、大額交易限制等方面作出具體規定。在比特幣交易與銀行機構、支付機構間建立必要的風險防護屏障。

三是對數字貨幣初創企業引入「監管沙盒」，既保護投資者權益又支持金融創新。結合目前的金融環境，在數字貨幣產業引入「監管沙盒」，需考慮數字貨幣「監管沙盒」的預期目標和主體，即由哪類監管機構負責；根據被監管機構的創新風險、風險控制力、投資者權益保障等，選擇「監管沙盒」的具體模式；構建數字貨幣「監管沙盒」的具體制度，如數字貨幣初創企業的准入制度、進駐期限、運行責任、「沙盒」內數字貨幣用戶及投資者權益保障機制等。

四是做好對ICO的監管，重點保護投資者權益。明確ICO這種新型融資方式的法律規制，發布對參與ICO項目的數字貨幣交易平台的規範性指引、政策性建議和強制性法規，對發行人施行持續性信息披露和反欺詐責任條款，完善投資者權益保護等基礎性法律規範。對於ICO，也可引入「監管沙盒」，解決ICO監管相對滯后的問題。同時，加大數字貨幣、區塊鏈等相關知識的普及，使投資者了解ICO產業及投資風險，理性對待ICO項目的融資需求，減少非理性的投資行為和投機行為。

五是多種措施防範數字貨幣傳銷、詐騙。對借數字貨幣之名從事傳銷的行為，建議修訂或加強禁止傳銷條例的司法解釋；對數字貨幣交易平台進一步規範，明確其對交易貨幣是否承擔監督義務；建立向社會公眾發布數字貨幣交易潛在風險提示的常態化機制及數字貨幣投訴處理機制，進一步完善投資者權益保護。

六是發展監管科技。利用大數據、雲計算、人工智慧、機器學習、區塊鏈等技術，對反洗錢、數字貨幣交易平台、ICO等進行合規性監管，提升監管效率。

七是加強國際監管合作。數字貨幣去中心化的特點要求各國監管機構協同監管。成員國之間應制定原則性監管法規，建立統一的數字貨幣國際糾紛解決機制，加強信息共享與交流，共同打擊數字貨幣跨國犯罪活動。（本文為作者個人觀點，不代表供職單位意見）

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