時隔20年撤縣設市再開閘，這些縣級市可體面招商了

作者：柳軍

近日，經國務院批准，陝西神木、浙江玉環、湖南寧鄉、四川隆昌、河北平泉撤縣設市，由縣升級為縣級市。據學者樊勝根研究，撤縣設市能為縣級市帶來四方面好處：一是升級為縣級市后，城市維護建設稅稅率由5%提高至7%。二是縣級市能夠新增大量建設用地，政府可以獲得更多的土地出讓收入。三是縣級市有權設立海關，開設國有銀行支行，在外貿和投資項目審批上也有更大權力。當然，「市」比「縣」更加體面，聲譽也更好，對地方的招商引資也有重要影響。

撤縣設市二十年

二十年後，陝西神木終於有了一個新名分。

近日，經國務院批准，民政部下發了《關於同意陝西省撤銷神木縣設立縣級神木市的批複》，設立縣級神木市，以原神木縣的行政區域為神木市的行政區域，神木市由陝西省直轄，榆林市代管。

和神木同時升級為縣級市的，還有浙江玉環，湖南寧鄉，四川隆昌，河北平泉。撤縣設市后，以上縣級市行政區域並沒有發生變化，但均由省直轄的縣，變為省直轄市，由地級市代管。

這一輪撤縣設市似乎透露了這樣一個信號：暫停了20年的撤縣設市制度，又一次開閘。

早在1997年，包括神木在內的陝西21個縣提出撤縣改市，但在那輪撤縣改市的浪潮中，神木未能搭上末班車。始於1986年的撤縣設市，最早是出於發展中小城市的需要，和解決切塊設市模式造成的市縣並存、重複建設等問題，撤縣設市后，一些縣級市的經濟和社會事業得到了較快發展。在1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市，到1998年，縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。

隨著越來越多的縣改為市，開始出現盲目追求「假城市化」，市區農村人口比重過大、城郊比例嚴重失調等問題，因而在1997年，撤縣設市進入暫停階段，部分有需求的地方，將方向轉向了「縣改區」。

據民政部數據，全國市轄區數量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。

2010年，在十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方表示將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市，以有效緩解「大城市病」等諸多問題，這讓外界看到了久違的曙光，但撤縣設市的步伐並未提速。

縣與市的待遇相差甚遠

據《決策》雜誌報道，截至到2015年，已在民政部「排隊」申請「縣改市」的縣，超過200個。為何有些縣想盡辦法升級成縣級市？

在長期關注區域發展問題的社科院學者宋迎昌看來，縣與市雖然一字之差，待遇卻相差甚遠。宋迎昌認為，首先，從政府定位來說，縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。其次，在政府部門設置和編製確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；第三，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域。

據國際食物研究所所長樊勝根早年對撤縣設市的研究，撤縣設市能為縣級市帶來四方面好處：一是升級為縣級市后，城市維護建設稅稅率由5%提高至7%。二是縣級市能夠新增大量建設用地，政府可以獲得更多的土地出讓收入。三是縣級市有權設立海關，開設國有銀行支行，在外貿和投資項目審批上也有更大權力。

另外，撤縣設市后，「市」比「縣」更加體面，聲譽也更好，對地方的招商引資也有重要影響。

撤縣設市的新標準

本次升級為縣級市的神木，早已由農業型縣城轉型為城市發展，隨著規模不斷擴大，人口持續增加，迫切需要通過縣改市，進一步促進人口集聚，提升經濟，拓展發展空間。

神木只是一個案例，而在中小城市發展過程中，擴權強縣無疑是一個理想的增長點，因此在許多地方政府規劃中，將撤縣設市提上日程。一個典型的例子是，今年，青海省正在加快共和縣、同仁縣、貴德縣、海晏縣、瑪沁縣、門源縣、民和縣、互助縣等8個縣的撤縣設市工作。

撤縣設市解凍前，民政部於1986年和1993年發布過兩次撤縣設市的標準，其中包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。以1993年制定的標準為例，每平方公里人口密度400人以上的縣達到下列指標，可設市撤縣：縣人民政府駐地所在鎮從事非農產業的人口不低於12萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於8萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於30%，並不少於15萬。

如今，早年定製的撤縣設市標準早已不適應快速發展的社會，在2016年城市計劃年度論壇上，國家發改委規劃司副司長陳亞軍表示，「新的縣級市設立標準和程序已經制定完成，這為加快啟動設立縣級市提供了基本遵循和制度保障。」儘管新標準還未公布，但毫無疑問，區域經濟發達、城鎮化比例高、人口高度集聚的地方，升級為城市的可能性更大。