地方政府融資壓力會有多大

【地方政府的主要融資渠道經歷了如下變遷——土地財政、地方融資平台、地方政府債務、PPP與產業基金】

□楊小靜

中國地方政府融資壓力是GDP導向的地方官員晉陞模式與1994年分稅制改革后地方政府收支責任不對等導致的。巨大的財政支出壓力使得地方政府想方設法尋求稅收收入以外的融資途徑，導致土地財政及其他地方政府債務等非稅收收入擴張，給地方政府帶來巨大的財務隱患。

地方政府融資渠道變化趨勢

地方政府的主要融資渠道經歷了如下變遷——土地財政、地方融資平台、地方政府債務、PPP與產業基金等，在一段時間以一個或者幾個融資渠道為主。

1.土地財政不可持續。地方財政收入和支出責任不對等，是地方政府向土地尋找收入的動因，而現行土地管理制度對於城市土地一級市場的壟斷，則為地方政府依賴土地創造了條件。土地財政源於1987年開始的土地有償出讓，1994年的分稅制改革帶來的地方預算內缺口的增大，加上1998年住房制度改革，以及2003年土地招拍掛制度啟動后迅速爆發，土地出讓金規模迅速上升，逐漸替代預算外收入，成為彌補地方收支差額的最主要來源。土地出讓收入近年來有所下降。根據國土資源部的統計，2015年出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%，自2013年開始，土地出讓收入有明顯下降趨勢。雖然國土資源部的統計口徑與財政部統計的全國土地出讓收入繳入國庫數口徑不同，但趨勢是一致的。

政府性基金收入規模龐大，土地使用權收入占絕對比重。截至2016年10月，地方政府性基金累計本級收入30109億元，同比增長13%，其有土地使用權出讓收入26546億元，同比增長15.2%，佔地方政府性基金收入的88.17%，可見政府性基金收入數量之大，形成嚴重的財政依賴。

來自房地產的稅收增長很快，成為政府財政收入的主要支撐。2016年以來，與土地和房地產相關的收入增長明顯。土地和房地產相關稅收中，1-9月，契稅3158億元，同比增長11.7%；土地增值稅3280億元,同比增長13.7%；房產稅1561億元，同比增長4.9%；城鎮土地使用稅1620億元，同比增長3.4%。如果再加上土地出讓金，地方政府過分依賴土地收入，不僅帶來城市規模的無序擴張和土地資源的浪費，引發了房地產價格的暴漲，造成地方經濟結構畸形，也加劇了地方政府的債務風險。

2.地方融資平台規範調整。地方融資平台出現的背景與土地財政是類似的。20世紀90年代起，地方政府開始嘗試通過設立融資平台公司來對外融資，並逐漸形成了一定規模的融資平台公司債務。在投資過程中如果資金迴流過慢或者利潤率過低，政府往往採用劃撥國有資產如土地所有權等方式為投融資平台的持續運營予以支撐。

2008年金融危機以來以及2014年43號文出台之前是地方融資平台發展的爆發期，這一段時期，地方政府以地方融資平台作為主體舉債(銀行貸款、信託、BT、城投債等)，地方政府對其進行隱性擔保。

2010年以來，由於融資平台公司舉債融資規模迅速膨脹、運作不夠規範，地方政府違規或變相提供擔保、償債風險日益加大，政府開始對融資平台進行清理規範並對地方政府性債務進行界定。

3.新型地方融資模式：PPP與產業基金。PPP 的實質在於充分發揮公共部門（政府）和私營部門各自的稟賦優勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在於公私的夥伴關係，只有公私兩方處於平等地位才可以成為夥伴，也才有真正意義上的合作。自2014年以來，新一輪的PPP新政反映了公共服務提供體制的重大變革，與之前的PPP政策項目相比，新一輪PPP涉及更廣泛的領域，政府和金融機構參與意願更為強烈。

PPP除迎來黃金時期外，還出現了新的特點。以2014年10月2日國務院辦公廳下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》為標誌，明確了要逐步剝離地方融資平台的政府融資職能，推廣PPP，使部分地方政府債務轉化為企業性質的債務。將地方融資平台的項目打開，在項目本身的收入和現金流基礎上討論債務重組和後續融資安排，並鼓勵社會資本積极參与。

在PPP項目中，平台公司既不能作為政府方，也不能作為社會資本方。2016年6月，財政部等部委聯合下發《關於組織開展第三批PPP示範項目申報篩選工作的通知》，公布了完整的PPP項目評審標準。國有企業或融資平台公司既不能作為PPP項目的實施機構，也不能作為社會資本方參與PPP項目，只可以作為政府方的出資代表參與PPP項目。但是，按《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》要求，剝離政府性債務並承諾不再承擔融資平台職能的本地融資平台公司可以作為社會資本方參與PPP項目。

此外，隨著財政部再次推廣PPP，產業基金應運而生。產業基金本質上是一種新的融資途徑，由一家基金、券商或信託建立，以股權的形式介入項目公司，參與施工建設。表面上是表外融資，不增加地方債務，但地方財政多出具不具備法律效力的「保證函」，以土地出讓收入作保，增加了地方政府的隱性負債。具體到項目，項目被包裝成PPP模式，由產業基金與當地國企或融資平台公司合資成立一家項目公司，參與基礎設施建設，從而繞過被限制舉債的融資平台和土地儲備中心等繼續融資。

展望

第一，政府對融資平台的規範使得土地財政模式或不可持續。2014年10月，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》規定，「剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。」依靠土地財政的融資模式有一些變化。

第二，土地制度的改革。2015年2月，全國33個縣市區開展農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項農村土地制度改革試點。該試點擬暫時停止《土地管理法》等關於集體建設用地使用權不得出讓的規定，允許農村集體經營性建設用地入市，並將提高被征地農民分享土地增值收益的比例。上述試點在2017年12月31日前試行。農村經營性建設用地直接入市，對目前地方政府的征地制度可能會造成直接衝擊。

第三，地方融資平台公司近年來有較大調整。除了2010年《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》對融資平台進行了清理和規範，2014年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》規定，「剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。」此外，近年來新修訂《預演算法》執行以來多次重申地方政府債務的邊界，2016年國務院正式發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，再次強調地方政府債務邊界以及政府救助的邊界，地方融資平台公司的發展或有一定的分化。

第四，央地關係有所調整，包括事權劃分改革。2016年8月，《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》頒布，文件要求「適度加強中央的財政事權」，這為改善地方政府財權和事權不匹配的狀況提供了可能性。