瞭望 | 全面深改這三年，我們做了什麼？

◆ 自2013年開啟全面深化改革大幕的三年，正是夯基壘台、立柱架梁的三年◆ 在這三年間，中央深改組統籌推進黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會部署的改革任務，實現4次中央全會部署的共計600餘項重點改革任務統籌謀划、前後接續、梯次推進◆ 主要領域改革的「四梁八柱」已然立起，全面深化改革的主體框架如期搭建，這將為的發展注入強勁動力，更將推動特色社會主義道路邁入新的里程◆ 在改革的「四梁八柱」搭建起來之後，改革重心將從涉及範圍大、推進力度強的「堡壘攻堅」，轉變到有層次、有細節、有緩急的具體領域逐一攻破的「提質增效」。從密集出台文件，到啟動試點加快推進，再到全面鋪展、強化督察、紮實落地，全面深化改革「既要養血潤燥、化淤行血，又要固本培元、壯筋續骨」◆ 此為《瞭望》兩會特別報道系列文章之一，後續請繼續關注【瞭望】微信

全面深改這三年，我們做了什麼？

「四梁八柱」搭出深改新格局

文/《瞭望》新聞周刊記者

在改革的時間表上，2017斬浪而來，迎來了全面深化改革的關鍵節點。

如果把全面深化改革比作建造大廈的話，那麼，自2013年黨的十八屆三中全會開啟全面深化改革大幕的三年，正是夯基壘台、立柱架梁的三年。

從深改元年全面播種、次第花開，到關鍵之年全面發力、縱深推進，再到攻堅之年標註重點、密集施工。在過去的三年間，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，全面深化改革涉險灘、動乳酪、啃硬骨頭，突破利益藩籬，打通矛盾梗阻，改革路線圖更加清晰，改革方法論日臻成熟。

在這三年間，中央深改組統籌推進黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會部署的改革任務，實現4次中央全會部署的共計600餘項重點改革任務統籌謀划、前後接續、梯次推進。

從供給側結構性改革邁出重要步伐，到國企國資、財稅金融、科技體制、構建開放型經濟新體制等改革方案不斷推出；從大力推動簡政放權，打破「公章四面圍城、審批長途旅行」，到深化司法體制改革，維護社會公平正義；從全面從嚴治黨系列部署紮實推進，到國防和軍隊改革取得重大突破；從生態文明改革總體方案亮相，到民生福祉改善紅利持續釋放……全面深化改革緊抓涉多部門、跨多領域、牽一髮而動全身的「牛鼻子」，勇於自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高,出實招、見實效，擊破堅冰難點，凸顯政策「含金量」。

歷經三年艱苦卓絕的統籌協調、合力攻堅、積厚成勢，改革的頂層設計與願景正在一步步轉變為現實。如今，各領域標誌性、支柱性改革基本推出，重要領域和關鍵環節改革向中心聚焦、向深處發力。

「我們繼續推進全面深化改革，完成97個重點改革任務，中央和國家機關有關部門還完成194個改革任務，各方面共出台419個改革方案，主要領域四梁八柱性質的改革主體框架已經基本確立。」2016年歲末，習近平總書記在全國政協新年茶話會上，言簡意賅勾勒出過去一年全面深化改革持續強勁縱深推進的良好態勢，充分肯定了一年來改革取得的成果。

全面深化改革是為了迎難而上，解決的現實問題；是為了抓住機遇，搶佔未來發展制高點；更是貫穿於「四個全面」戰略布局各領域的方法路徑與前驅動力。如今，主要領域改革的「四梁八柱」已然立起，全面深化改革的主體框架如期搭建，這將為的發展注入強勁動力，更將推動特色社會主義道路邁入新的里程。

2017年是全面深化改革的重要節點，是改革向縱深推進的關鍵一年。今年，黨的十九大將勝利召開。站在新的歷史方位與起點上，全面深化改革將更加向全面建成小康社會聚焦、向構建發展新體制聚焦，將更加有利於增添發展新動力、更加有利於維護社會公平正義。

全面深化改革，是一項極為宏大的工程。在深水區、攻堅期，要更好建造起全面深化改革大廈，就要按照頂層設計扭住重點、分類施策、精準發力。在改革的「四梁八柱」搭建起來之後，改革重心將從涉及範圍大、推進力度強的「堡壘攻堅」，轉變到有層次、有細節、有緩急的具體領域逐一攻破的「提質增效」。從密集出台文件，到啟動試點加快推進，再到全面鋪展、強化督察、紮實落地，全面深化改革「既要養血潤燥、化淤行血，又要固本培元、壯筋續骨」。

展望2017年，全面深化改革行穩致遠，將更加講求質量和節奏，既攻堅克難破除利益藩籬，又立足打基礎謀長遠推動重大制度創新；將更加協調配套銜接提升整體效能，既關注社會公平正義，又充分發揮改革牽引作用；將更加強調改革的「落地效益」，既要增強人民群眾的獲得感，又要強化落實，走好改革的「最後一公里」。

▲ 2月19日，動車行駛在廣西南寧市屯裡特大橋上。黃孝邦 攝/瞭望

緊抓主攻方向：

供給側結構性改革走向深化

進入2017年，全面深化改革的步伐更加堅定有力。在2016年歲末，中央經濟工作會議將2017年定位為實施「十三五」規劃的重要一年、供給側結構性改革的深化之年。

「供給側結構性改革有力有序推進，『三去一降一補』的重點任務已經取得初步成效。」在2017年初的新聞發布會上，時任國家發展改革委主任徐紹史如此講到。此時，距離「供給側結構性改革」在中央財經領導小組第十一次會議上正式提出只有一年多時間。

作為「四梁八柱」改革框架的重要組成部分、「十三五」期間經濟社會發展的一條主線，供給側結構性改革要義在用改革的辦法推進結構調整，解決當前經濟面臨的低端無效產能過剩、中高端有效供給不足問題，實現增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。

2016年被稱為推進供給側結構性改革的攻堅之年。這一年，政府著眼於供給側結構性矛盾的主要表現，即部分行業產能嚴重過剩、部分地區房地產庫存高企、企業槓桿率偏高、實體經濟成本過高、經濟社會發展一些領域短板突出，明確將去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板作為五大重點任務。

從全面實施「營改增」到國務院印發《降低實體經濟企業成本工作方案》，再到連續開展大督察，嚴查企業去產能違法違規行為……整個2016年的政府經濟工作，供給側結構性改革從頭到尾都是重頭戲。其中，落實「三去一降一補」的細則文件就出台了20多份，決心之大、力度之大，可見一斑。

如今，「三去一降一補」已取得初步成效。2016年確定的鋼鐵去產能4500萬噸、煤炭2.5億噸的目標提前超額完成，並且到2016年底已對其中的70萬職工給予重新安置；商品房銷售面積增速22.5%，一度連續10個月商品房待售面積減少；通過簡政放權、減稅降費來降低企業的成本1萬億元左右，其中僅「營改增」一項就為企業減負5000億元。此外，國家在重大工程建設上的力度加大，並且圍繞中小城市補短板、大城市地下建設，以及脫貧攻堅方面進展明顯……

供給側結構性改革的落實推進還不止於此：政府從制度供給入手深化改革，也已經探索出台了一系列制度，建立了相應機制。一方面，建立了去產能、去槓桿、降成本三個部際聯席會議和房地產市場調控協調小組等，加之各級地方政府的相關參與，「三去一降一補」工作機制基本建立，並且已經開始有效運轉；另一方面，從增減掛鉤減量置換指標交易制度，到政府行業企業聯手防範價格異常波動制度，再到最低庫存和最高庫存制度、中長期合同制度，制度層面的探索成果也同樣加速收穫。

「過去一年的實踐中，對供給側結構性改革內涵的進一步理解和把握也是一大亮點。」國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群舉例說，去產能在強調明確淘汰指標的同時，也抓住了殭屍企業這個牛鼻子；再例如，對於去庫存的推進，也認識到「要將去庫存和人口城市化更加緊密結合起來看待」。這些都是在實踐中取得的實實在在的進展。

當前只是供給側結構性改革的第一步。最終完成這項重大改革任務，還需篤力前行、久久為功，繼續落實既定工作目標，繼續圍繞經濟結構的制度性問題推進改革，降低制度性交易成本，激發內生動力、營造外部環境，釋放新需求、創造新供給，形成經濟增長新機制；同時，注意處理好政府和市場、短期和長期、減法和加法、供給和需求的關係也至關重要。

「供給側結構性改革是要從過去做得快、做得多，轉向做得優、做得好，實現發展方式的根本性轉變，具有里程碑式的意義。」張立群告訴《瞭望》新聞周刊，伴隨改革推進，經濟將最終告別主要依靠資源要素投入驅動的傳統粗放發展方式，開啟經濟發展的歷史新時期，打開經濟發展的一個全新局面。

▲ 2015 年1 月19 日，習近平來到雲南省魯甸縣小寨鎮甘家寨紅旗社區過渡安置點，走進鄒體富老兩口和孫子住的帳篷，詢問家裡吃飯、補助、收入等問題。張鐸 攝/瞭望

堅守核心目標：

以人民為中心謀划改革

全面深化改革與民生進步的交匯點在哪裡？全面建成小康社會的增長潛力在哪裡？

中央給出了清晰的答案：「人民有所呼，改革有所應」。老百姓關心什麼、期盼什麼，改革就要抓住什麼、推進什麼。新的增長點就在我們身邊，蘊含在人民群眾普遍關心的突出問題當中；新的增長點就在基礎設施建設、新型產業、服務業中，在13億多人的基本需求中。

當前，群眾反映最突出的是教育、就業、養老、醫療等問題，改革正是從這些問題入手，著力在精準脫貧、城鄉醫療、文化和教育等諸多領域攻堅，把群眾利益訴求作為努力方向和重要突破口。把群眾利益放在第一位，使人民群眾有更多獲得感，始終是改革前行的目標和方向。以人民為中心的發展思想，銘刻在全面深化改革的設計與落實中，也走進了每一位人的生活中。

從連續三年提出年度千萬減貧計劃，到2020年要實現全部脫貧目標，到每年實現城鎮新增就業1000多萬；從「健康」展開藍圖，到醫藥衛生體制改革持續深化；從中央深改組會議兩次審議《關於制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，推動出台《關於全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，著力提升養老服務質量，到聯考綜合改革試點順利實施；從全面放開二孩，優化人口結構，到戶籍制度改革堅定推進……一系列改革組合拳,紓解民生後顧之憂，織密民生保障網，做大「蛋糕」又分好「蛋糕」，創造更加公平的社會環境，為人民群眾帶來沉甸甸的「獲得感」。

公共衛生是全民健康之基。統計公報顯示，2015年居民人均預期壽命達到76.34歲，5年提高了1.51歲，嬰兒死亡率和孕產婦死亡率雙雙下降，提前實現「十二五」規劃和聯合國千年發展目標。總體而言，居民健康水平處於中高收入國家平均水平，為全面建成小康社會奠定了健康基礎。

醫改持續攻堅讓普通百姓越來越多地收穫看得上病、看得起病、看得好病的實惠。目前，基本醫療保障制度已經覆蓋95%以上人口，保障能力也在不斷提升。

繼續發力家庭醫生簽約服務、增加兒科醫療資源供給，2016年5月，國家衛計委發布《關於加強兒童醫療衛生服務改革與發展的意見》，直指兒童醫療衛生服務資源短缺；同月，國務院醫改辦等七部門聯合印發《關於推進家庭醫生簽約服務的指導意見》，要求2016年在200個公立醫院綜合改革試點城市開展家庭醫生簽約服務，鼓勵其他有條件的地區展開試點。這些措施，有效緩解了兒童醫療資源緊張狀況，讓家庭醫生走入尋常百姓家。

復旦大學社會發展與公共政策學院院長梁鴻說，通過建立家庭醫生簽約服務制度，缺乏專業知識的患者可藉助家庭醫生提升合理選擇醫療機構就醫的行為能力，並獲得長期、協同的健康照顧。

貧困地區群眾的衛生與健康狀況，是健康建設棘手的短板。安排中央專項投資改善貧困地區衛生計生服務條件，在貧困地區實施農村訂單定向免費醫學生培養、全科醫生特設崗位計劃、西部衛生人才培養等項目，組織全國1644家三級醫院與3945家縣級醫院建立對口支援關係……不僅如此，2016年6月，國家衛計委等15個部門還聯合印發《關於實施健康扶貧工程的指導意見》，計劃採取更精準的超常規舉措，調集最優勢的醫療衛生行業資源，補短板、兜底線，找准病根，拔掉窮根，斬斷因病致貧、因貧致病的惡性循環鏈。

教育公平是社會公平的重要基礎。今年年初，國務院印發國家教育事業發展「十三五」規劃，將「著力促進教育公平」列入「十三五」時期國家教育事業發展的指導思想，彰顯了共產黨堅持以人為本、執政為民的重要理念。

十八大以來，國家把促進教育公平作為教育的第一要務，深入推進義務教育均衡發展。通過啟動義務教育均衡發展督導評估認定機制，使1824個縣通過該評估認定。

各級政府從經費、校舍、設備、師資等多方面對農村學校教育資源傾斜投入，使城鄉教育差距進一步縮小。各地通過學區管理、集團辦學、對口幫扶、發揮優質教育資源的輻射帶動作用，整體提升學校辦學水平和教育質量，校際差距不斷縮小。

在教育科學研究所研究員陳如平看來，城鄉義務教育一體化最終應指向人的現代化，為學生全面發展提供適宜的基礎和平台。

▲ 浙江省慈溪市的青年志願者舉辦寒假趣味課堂。徐昱 攝/瞭望

增進民生福祉，既有物質方面看得見摸得著的獲得感，也包括精神層面的獲得感。

在文化領域，十八大以來，黨中央高度重視構建現代公共文化服務體系，把其作為保障和改善民生的重要舉措，納入全面建成小康社會的戰略布局。一方面通過發布相關政策文件，加快推進公共文化服務建設步伐，另一方面通過制定《中華人民共和國公共文化服務保障法》（下稱「公共文化服務保障法」），為人民依法享受公共文化服務保駕護航。

2012年以來，已投入16億元支持214個地市級公共圖書館、博物館和文化館的新建和改擴建。為解決基層文化設施「空殼」問題，安排鄉鎮文化站和城市社區文化中心（文化活動室）設備購置專項資金，資助基層文化設施設備購置。截至2015年底，全國共建成縣級以上公共圖書館3139個，文化館（含群藝館）3315個，鄉鎮（街道）文化站40976個，博物館、紀念館3852個，覆蓋城鄉的公共文化服務設施網路初步形成。

在鄉鎮（街道）、村（社區）層面統籌建設集宣傳文化、黨員教育、科學普及、普法教育、體育健身等多功能於一體的基層綜合性文化服務中心，同時加大對老少邊窮地區的文化建設及傾斜力度。僅「貧困地區百縣萬村綜合文化服務中心示範工程」的各級累計資助就達近30億元。國家還鼓勵藝術院團演出季向社會免費或以優惠價格進行惠民演出等。截至目前，各地安排現有財政資金向社會力量購買公共文化服務的資金超過20億元。

在公共文化服務保障法的60多條法律條文中，有40多條是規範政府如何有效保障面向人民大眾的公共文化服務，其中，未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點和需求得到重點強調，體現了民本情懷。業內專家認為，法律的實施實現了文化治理從「軟管理」到「硬約束」的跨越，公民的公共文化權益從此有了剛性的、長效的、穩定的法律保障。

進入2017年，民生領域的改革將繼續夯實。例如，今年，精準扶貧各項政策措施將繼續落地生根，將再脫貧1000萬人以上；繼續提高城鄉居民基本醫療保險財政補助和個人繳費標準；統一城鄉義務教育學生「兩免一補」政策……改革將更加關注群眾多方面、多層次需求，創新方式方法，多予少取、放活普惠，多謀民生之利、多解民生之憂。

下穩「先手棋」：

「放管服」推動政府職能再塑

1月4日，2017年的第一次國務院常務會議，聚焦的是「放管服」改革。

簡政放權、放管結合、優化服務，是全面深化改革的「先手棋」和轉變政府職能的「當頭炮」。「煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕。」十八大以來，國務院加快推進政府職能轉變，分9批取消下放國務院部門行政審批618項、分兩批取消中央指定地方實施行政審批230項、分兩批清理規範中介服務事項303項。國務院不僅提前超額完成了減少1/3行政審批事項的目標，非行政許可審批徹底終結，而且反覆提出，轉變政府職能、提高工作效能還有很大空間，放管結合、優化服務方面還有不足。

就在這次國務院常務會議上，做出了再取消一批中央指定地方實施的行政許可並清理規範一批行政審批中介服務事項的決定，審議通過「十三五」市場監管規劃，部署了創新政府管理、優化政府服務的工作。「放管服」改革步伐堅定、力度不減。

「放管服」改革是全面深化改革特別是供給側結構性改革的一個重要內容，是轉變政府職能的一個重要抓手，是促進雙創的一個重要舉措，也是推進經濟體制改革、處理好政府和市場關係的關鍵所在。

黨的十八屆三中全會提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。要全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。

「『放管服』改革是行政管理體制改革中的一個核心焦點，行政管理體制改革是全面深化改革的重要內容。」國家行政學院教授許耀桐對《瞭望》新聞周刊記者說，行政管理體制改革焦點在處理好政府和市場的關係，「全能政府」管得太多，往往效率低下、機構重疊，大家感覺辦事很不方便。轉變政府職能，政府該管的要明確，但不能伸手太長，市場要在資源配置中起決定性作用，突破口就是「放管服」改革。

「簡政放權，不是政府『大撒手』，而是要放管結合，管得到位、合理，也要加強服務，『放管服』少了哪一項都不行。」在許耀桐看來，「放管服」改革在全面深化改革中具有「牽一髮而動全身」的重要意義，「改好了，就是推進改革的強大動力」。

推進供給側結構性改革，加快轉變經濟發展方式，加快調整經濟結構，加快培育形成新的增長動力，是全面深化改革的題中之義，也是重要一環。「任何企業的經營活動，都不可能跟政府完全脫離，都要受到政府管理。通過『放管服』改革，政府的審批項目、環節、時間減少了，事中事後監管跟上了，服務改善了，企業就『鬆綁』了，節約了成本，提高了競爭力。」許耀桐說，「放管服」改革為經濟發展和轉型升級提供了強大推動力。

綜合來看，十八大以來，「放管服」改革推動政府職能再塑，釋放出巨大紅利，透明、便利、公平的整體創業環境正在普遍形成，對新動能成長、就業擴大、結構升級的重要支撐作用日益顯現。

目前，「放管服」改革仍未完成，政府仍然管了一些不該管的事情，存在放權不到位、監管有缺失等問題，公共服務還有薄弱環節，仍存在違規收費、壟斷性經營服務收費或重複收費，一些行政權力「未放開、接不住、沒管好」，投資監管等信息系統貫通不及時或在線辦理率低等迫切需要解決的難題。

「咬定青山不放鬆。」在2017年，「放管服」改革將按照推進供給側結構性改革的要求，不斷推向縱深，進一步營造穩定、透明、可預期的辦事創業環境；將依法依規加強和改善市場監管，打造統一開放大市場和競爭有序的營商環境，有利於推動創業創新、激發市場活力和社會創造力；將創新政府管理、優化政府服務，營造包容支持創業創新和推動傳統產業提質增效的制度環境。

夯實法治之基：

建設公正高效權威司法制度

2016年，已經過兩年多試點的司法責任制改革迎來全面推開。作為司法體制改革的基石、建設公正高效權威的社會主義司法制度的必由之路，司法責任制改革的深度和魄力前所未有，成效十分顯著。

改革，無疑是十八大以來司法領域最耀眼的一個關鍵詞。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。2014年，十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，部署了司法體制改革的各項任務。從黨中央的重大決策部署看，司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居於重要地位，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

「司法體制改革無疑是全面深化改革的重要組成部分。」社科院法學所研究員熊秋紅對《瞭望》新聞周刊記者說，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是司法體制改革始終不變的價值追求。司法體制、機制、程序、制度要有效解決實際問題，也需要根據現實情況的發展變化以及實踐需要不斷完善。

當前，國內外形勢深刻變化，經濟社會快速發展，全面深化改革要打攻堅戰，各種矛盾和問題交織疊加，司法體制要適應新變化；特色社會主義法律體系雖已形成，但社會生活中尚未做到有法必依、執法必嚴、違法必究，司法體制還需要進一步健全；大量矛盾糾紛以案件的形式匯聚到司法領域，人民群眾的司法需求和司法能力不相適應……要解決司法領域存在的一系列問題，建設公正高效權威的社會主義司法制度，必須深化司法體制改革。

「同時，司法體制改革也是全面深化改革的重要保障。」熊秋紅說，全面深化改革需要全面依法治國保駕護航。全面深化改革涉及政治、經濟、社會、文化等各個領域，只有沿著法治的軌道，才能有序推動改革中各種利益關係的深刻調整，保障人民群眾的合法權益和和諧穩定的社會環境。

黨中央早就強調，「要有序推進改革，該得到法律授權的不要超前推進」，「凡屬重大改革都要於法有據」，「切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平」，「善於運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施」等等。熊秋紅認為，司法體制改革有效保障了法律的公正運用，支撐了全面深化改革順利推進。

十八大以來，司法體制改革大刀闊斧。全面推開司法責任制改革，有序推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革和認罪認罰從寬制度改革等試點，設立知識產權法院、最高法院巡迴法庭、跨行政區劃法院檢察院，實行立案登記制，廢止勞教制度，深化公安改革、國家安全機關改革、司法行政改革和律師制度改革，推進涉法涉訴信訪制度改革等一系列舉措，為全面深化改革創造了公正規範的法治環境。

經過改革，法官檢察官辦案的積極性更高了，一些地方法院檢察院在總編製不變情況下，一線辦案力量比改革前增加20%以上，入額人員年均結案增加近200件，院庭長年均結案300餘件，結案增長率超過收案增長率，一審服判息訴率上升10%以上，涉法涉訴信訪案件下降40%左右，司法的質量、效率、公信力穩步提升。

年初召開的中央政法工作會議，將2017年確定為全面深化司法體制改革的決戰之年，指出，要把按司法規律與改革規律辦事統一起來，推動改革向縱深發展，提升改革整體效能。

今年，黨的十九大召開前，要基本完成全國面上的司法責任制改革任務；要深入推進訴訟制度改革，確保無罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正懲罰；要統籌推進公安改革和司法行政改革，提高維護安全穩定和服務經濟社會發展的能力，等等。為建設公正高效權威的社會主義司法制度，「司法體制改革只有進行時，沒有休止符。」熊秋紅說。

▲ 讀者在杭州市拱墅區圖書館里看書。龍巍 攝/瞭望

凝聚社會合力：

創新群團組織改革

深化群團改革是政治領域一項旨在固本謀遠的重要改革，是不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展，繼續把四梁八柱性質的體制機制建設推向前進的重要一步。

群團事業是黨的事業的重要組成部分，黨的群團工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作，是黨組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務而奮鬥的重要法寶。「在革命、建設、改革各個歷史時期，黨始終高度重視群團工作，群團組織發揮了重要作用。」中央黨校教授張希賢對《瞭望》新聞周刊記者說，改革開放以來，社會發展呈現多元化趨勢，一些地區的群團工作有所弱化。

2015年2月中共中央印發的《關於加強和改進黨的群團工作的意見》指出，當前黨的群團工作與新形勢新任務的要求相比仍存在許多不適應的問題。例如，「機關化、行政化、貴族化、娛樂化」等脫離群眾傾向，基層基礎薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠等突出問題。

當前，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的歷史重任擺在全黨面前。「人民是國家的主人、改革的主體。新形勢下，必須加強和改進黨的群團工作，充分發揮群團組織作用，才能組織動員廣大人民群眾堅定不移跟黨走，才能把13億多人民的積極性充分調動起來。」張希賢表示。

2015年7月，中央黨的群團工作會議召開，對群團改革作出重大部署。同年11月，中央深改組第十八次會議審議通過《全國總工會改革試點方案》《上海市群團改革試點方案》《重慶市群團改革試點方案》。這標誌著在黨中央的指揮部署下，群團組織改革在全國範圍內正式展開。

「當前，群團工作改革設定的目標與方向具有很強的針對性。但考慮到群團組織數量多、差異大、涉及範圍廣，改革仍需循序漸進、試點先行。」社科院社會政策研究中心副主任研究員楊團表示。

一年多來，黨中央把工青婦科僑等領域的改革放在全面深化改革的總盤子中、群團改革的大框架下進行總體設計，多次專題研究，深刻闡明這些改革的基本遵循、主要任務、實踐路徑和工作要求。

全國總工會、上海市、重慶市群團改革試點穩步調、分階段推行，已完成經驗總結。共青團中央、全國婦聯、科協、僑聯相繼出台方案，針對各自情況和問題謀划改革的具體措施和步驟。

在受訪專家看來，這次群團改革，不是一次小修小補的調整完善，而是一次深刻的自我革新。從試點經驗和方案看，改革主要圍繞切實保持和增強黨的群團工作的政治性，切實保持和增強群團組織的先進性和群眾性展開。

改革堅持問題導向、群眾導向、基層導向、需求導向，重心向下，夯實基層，打牢基礎，切實解決群團組織脫離群眾的問題。關鍵詞包括建立「小機關、強基層、全覆蓋」的群團組織體系，以「領導班子專掛兼、專職幹部遴選制、基層隊伍多元化」推進群團工作隊伍建設,建立健全「群眾化、社會化、網路化」的群團工作運行機制，等等。

2017年春節后，中央深改組第三十二次會議聽取了群團改革試點工作總結報告，指出試點工作取得明顯成效。受訪專家表示，既有頂層設計，又有基層探索；既統籌推進，又重點突破。群團組織改革試點機關和地方聚焦破解「四化」等種種問題，摸索規律、固化經驗，為全局性改革提供了不竭的火種。

下一步，在試點基礎上，中央群團機關改革、地方群團改革將全面推進。群團組織將把自身建設得更加充滿活力、更加堅強有力，從而組織動員廣大人民群眾更加緊密地團結在黨的周圍，把廣大人民群眾對美好生活的追求匯聚成強大動力。

▲ 河北省沙河市一家玻璃生產企業自動化生產線。牟宇 攝/瞭望

用好督察「殺手鐧」：

防止改革空轉

受理群眾舉報3.3萬餘件、立案處罰8500餘件，約談6307人，問責6454人——這是中央深改組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案（試行）》，要求全面落實黨委、政府環境保護「黨政同責」、「一崗雙責」的主體責任后，2016年中央環保督察的成績單。

「改革推進到哪裡，督察就要跟進到哪裡」，關注此項工作多年的國家行政學院教授汪玉凱說。

回顧十八屆三中全會以來的32次中央深改組會議，至少對改革督察工作提出過十餘次明確要求，並曾多次專題聽取重大改革落實情況彙報，涉及國企黨建、群團改革試點等多項議題。中央改革辦還專門成立督察局，對重大改革任務開展專項督察。

中央之所以如此強調改革督察，與全面深化改革所帶來的新格局有關。十八屆三中全會以來，全面深化改革呈現縱深推進之勢，各領域標誌性和關鍵性的改革方案陸續出台，「四梁八柱」的改革框架進入「施工高峰期」。方案出台後，破解難題就集中在具體落實上。

面對要改手中的權、去部門的利、割自己的肉、動別人的乳酪的改革，有陣痛、有畏難、有退縮、有拖延，一些地方和部門還存在懶改、慢改、假改、不會改等現象。

國家行政學院教授竹立家分析說，有的部門以會議貫徹會議、以文件傳達文件，在重大改革上固守既有權力和利益，搞選擇性落實、變通性執行，改革無法完全落地；有的地方對全面深化改革精神理解不透，不結合實際認真落實，甚至偏離中央改革方向和線路，老百姓難以從改革中感受到「獲得感」；有的領導幹部改革動力不足，不敢啃硬骨頭、涉險灘，缺乏改革大局意識，影響改革推進和實施效果。破解這些問題現實而緊迫。

「推動改革落實的一個重要手段就是督察。」汪玉凱說，要想改革方向準確、任務落實，就必須用好改革督察這一「殺手鐧」，充分發揮督察在打通關節、疏通堵點、提高質量中的作用，強化督察職能，層層傳導壓力。同時，督察絕對不能「只拉弓不放箭」，必須動真碰硬，以釘釘子的精神抓好改革落實，這樣才能防止改革空轉，讓改革成果惠及百姓。

改革督察「督」什麼、「察」什麼？習近平總書記在中央深改組第二十六次會議上明確提出，「各地區各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革精準對接發展所需、基層所盼、民心所向。」

竹立家認為，習總書記對改革督察工作提出的系統性要求，為推進改革落實、進一步強化督察職能指明了方向。

改革督察，督察改革落地率是重要目的。將改革任務書、時間表、路線圖、實效譜「督」到位，就能看出到底改革方向把得準不準、任務抓得實不實，方案是否抓得緊抓得細、進度是否有統籌，舉措能否促進社會公平正義、成效能否給人民群眾帶來獲得感。而這些，都直接影響改革能否落實。

改革督察若發現方向偏差、進度緩慢、效果不佳的問題，會在察認識、察責任、察作風等中找答案。

改革督察，關鍵在人。「黨政主要負責同志是抓改革的關鍵，要把改革放在更加突出位置來抓，不僅親自抓、帶頭干，還要勇於挑最重的擔子、啃最硬的骨頭」。2017年2月，習近平總書記主持召開中央深改組第三十二次會議，立足改革全局和重點任務，就領導幹部尤其是黨政主要負責同志如何親力親為抓改革、撲下身子抓落實提出明確要求——重要改革親自部署、重大方案親自把關、關鍵環節親自協調、落實情況親自督察，發出了新的改革進軍令。

提高督察效果、強化督察職能，首先要聚焦各級黨員幹部的思想認識、主要責任、工作作風，特別要督察各級領導幹部。他們是改革落實的重要推動者，要通過督察，促使他們扛起改革落實的大旗。

「察認識，就是要引導幹部群眾從黨和國家工作大局出發，認識改革、支持改革，正確看待局部利益調整；察責任，就是要劃清責任，對改革理解到位、落實到位；察作風，就是要對照『三嚴三實』要求，督察各級幹部特別是領導幹部堅持實事求是、求真務實的作風。」汪玉凱說，只有這樣，才有利於推進改革的思想自覺和行動自覺，形成各司其職、各負其責又相互協作的工作局面，弘揚「嚴」和「實」的作風助力改革落實。

按照中央部署，開展改革督察工作，需要按照改革主體框架搭建的施工圖，排出督察優先順序，聚焦重點難點。一是堅持問題導向，發現問題要列出清單、明確責任、掛賬整改，以點帶面，解析個案的同時分析其苗頭性，同時視角向基層延伸，確保落實管道「最後一公里」的暢通無阻；二是區分獎賞懲罰，對改革落實有力的要讚揚、落實不到位的要問責，樹立「改革者上、不改革者下」的用人導向，形成理解改革、投身改革、支持改革、參與改革的強大力量；三是推進統籌聯動，發揮社會和群眾監督作用，做到上下貫通、內外結合。

今年是全面深化改革的重要節點，也是改革向縱深推進的關鍵一年。在穩中求進的工作總基調下，按照以習近平同志為核心的黨中央統籌安排，進一步激發改革動力，破除畏難情緒，知難而進、真抓實幹推進改革，就能交出扎紮實實的改革發展新答卷。LW

采寫記者：韓冰 宮超 張程程 屈辰 張冉燃 劉苗苗

刊於《瞭望》2017年第9期，原題《「四梁八柱」，搭出深改新格局》