【美以關係】美國猶太組織與美以特殊關係的「危機」

2017/06/12

美國猶太組織與

美以特殊關係的「危機」

汪舒明

內容提要 長期以來,美國和以色列都能有效管控相互之間的分歧和矛盾,使雙邊關係中偶發的「危機」成為短期現象。但在歐巴馬時期,圍繞巴以和平進程和伊朗核危機等問題,美以特殊關係出現了最為持久的嚴重「危機」。從各自的政策立場出發,內塔尼亞胡政府和歐巴馬政府都為積極爭取美國猶太組織的支持而實施遊說動員和反遊說動員。前者採取「推右抑左」的策略,而後者則針鋒相對地採取「扶左抑右」策略。面對美以關係危機,以「美以公共事務委員會」為代表的主流猶太組織則注意彌合雙方的分歧和矛盾,努力管控和緩解危機。但在美以關係危機愈演愈烈的情況下,這些組織難免滑向與歐巴馬政府的直接或間接對抗,並成為美國國內黨爭的犧牲品而一再受挫。領導人之間的個性和理念上差異、國家利益的重要分歧,以及美國社會和美國猶太社團內部的極化現象,都給主流猶太組織有效管控美以關係「危機」帶來了難度。在川普時代,美國主流猶太組織仍然非常強大,儘管藉以發揮影響的國內環境發生了變化,但仍有望推動美以關係獲得改善。

美以特殊關係 美國猶太組織 美以公共事務委員會 歐巴馬政府 川普

作者簡介 汪舒明,上海猶太研究中心副主任、上海社會科學院國際問題研究所副研究員(上海200020)。

1967年的「六日戰爭」以來,美國和以色列之間建立起了特殊關係,成為安全事務相互依賴、社會經濟高度關聯、意識形態相互欣賞的緊密盟友。美國長期將保衛以色列安全作為其在中東最重要的國家利益,對以色列長期提供巨額的軍事和經濟援助,並在國際社會長期偏袒以色列。而以色列也長期在地緣政治競爭、反恐等方面成為美國可信賴的夥伴,是美國在中東發揮影響的關鍵一環。在歷史上,美、以雙方因一些具體問題的利益和認知分歧而發生多次「危機」,但雙方分歧一般都能得到有效管控,「危機」也不會持續太久。與美國的絕大多數對外聯盟不同,美以特殊關係結構中存在著第三方強大力量,即美國猶太組織。在美、以之間出現重要分歧和矛盾的時刻,它們通常都能有效地管理雙邊關係,使美國和以色列「友誼的小船」即使經歷洶湧波濤,也能很快轉危為安。但在歐巴馬時期,猶太組織卻未能有效管控雙方分歧,以至於美以關係陷入了自「六日戰爭」以來最為持久的「危機」,幾乎延續了歐巴馬的兩個總統任期,因此本文所指美以特殊關係的危機主要是歐巴馬擔任美國總統這一特殊時段。在歐巴馬當政時期,歐巴馬政府、內塔尼亞胡政府又如何管理各自與這些組織的關係,以推進各自的政策議程?猶太組織在應對和管理雙邊關係「危機」中運用了哪些策略?導致其失效的原因何在?本文擬對美國猶太組織主動介入或被動納入美、以雙邊關係「危機」管理的進程進行考察,探析其在這一時期美以特殊關係中的角色和作用。在此基礎上,初步研判川普主政后,美以關係能否走出「危機」?

美以關係的「危機」的原因及表現

歐巴馬政府幾乎從一開始就拋棄了小布希時期私下管控和解決美、以之間分歧的策略,而傾向於對以色列公開施壓。而內塔尼亞胡也不甘示弱,經常採取針鋒相對的對抗性策略。由此,雙邊關係不斷惡化。以至於內塔尼亞胡被歐巴馬政府的高官視為「膽小鬼」,美、以領導人之間前所未有地出現「持續的相互鄙視」,兩國政府關係「比其他任何時候都要糟糕」。兩國主要圍繞以下兩個問題展開較力:

(一)巴以和平進程

歐巴馬執政期間,美國與以色列在巴以問題上的分歧體現為雙方在定居點和巴勒斯坦建國兩大問題上的格格不入,雙方齟齬與摩擦不斷,常有交鋒。歐巴馬政府頻頻向以色列公開施壓,要求以色列停止定居點建設,為巴以和談和巴勒斯坦建國創造良好的氛圍。而內塔尼亞胡政府則將和談障礙歸於巴勒斯坦一方,不僅不願在缺乏安全回報的情況下重啟和談,還時常顧忌乃至迎合國內右翼勢力擴建定居點的願望。

2009518日,內塔尼亞胡在白宮與歐巴馬舉行首次會晤,歐巴馬明確要求以色列停止定居點建設、推動兩國方案,而內塔尼亞胡未做正面回應。6月,歐巴馬出訪中東多國,但不包括以色列,使以色列人倍感冷落。64日,歐巴馬在開羅的演講中,稱「巴勒斯坦人的處境令人難以容忍」,並呼籲以色列停止定居點建設。而且,他的顧問在不同場合解釋停建定居點的要求也針對所謂的「自然增長」。要求停止定居點建設的這一問題很快將歐巴馬自己逼入了一個進退兩難的境地:巴勒斯坦領導人阿巴斯順勢要求以色列停止所有定居點建設,將之作為開啟和談的條件。內塔尼亞胡很快對歐巴馬要求停止定居點建設的要求做出回應,重提了小布希與沙龍時期關於「自然增長」的諒解。隨著以色列200911月宣布在西岸凍結所有新的住房建設,美、以之間的緊張暫時降溫。

201039日,就在美國副總統拜登為推進和平進程訪問以色列溝通之際,以色列政府內政部卻不合時宜地當面宣布將在東耶路撒冷的定居點擴建1 600套住房。此舉被國務卿希拉里·柯林頓等視為對美國政府的公然羞辱,雙邊關係再次出現嚴重危機。以色列媒體甚至認為美以雙邊關係跌至1975年來的最低點。儘管內塔尼亞胡很快就此向美國致歉,但雙方的不信任就此嚴重加劇。為此,以色列駐美國大使奧倫被國務院兩次「召見」,希拉里也專門致電內塔尼亞胡表達不滿。在隨後內塔尼亞胡與歐巴馬在白宮的會晤中,內塔尼亞胡受到歐巴馬的故意冷落,雙方會晤沒有在橢圓形辦公室留下官方照片,也沒有設宴款待。在此後的「美以公共事務委員會」(American Israel Public Affairs CommitteeAIPAC)年度政策大會上,希拉里在演講中直陳此舉有損美、以雙邊信任,凸顯了雙方之間的「裂痕」(Daylight)。她建議以色列採取包括全面停止定居點建設在內的具體步驟,改善美以關係的氣氛和信心。而內塔尼亞胡則稱在耶路撒冷擴建定居點為以色列的自然權利,並將巴以和平進程難以啟動歸罪於巴勒斯坦。由此,雙方的信任危機公開化、擴大化。

2011年上半年,巴勒斯坦和歐洲國家已經對和平進程遲遲難以啟動失去耐心,籌劃在聯合國舞台單邊宣布巴勒斯坦建國並尋求國際社會支持。美國政府和猶太社團也都希望以色列儘快就此表態。2011519日,歐巴馬在國務院發表關於中東政策的演講,呼籲巴以雙方以經過修正的1967年前的領土線為基礎開展和談。這是歷任美國總統首次正式宣布「六日戰爭」前的領土線應成為和談基礎。歐巴馬批評巴以雙方都在妨礙和平進程:一方面批評巴勒斯坦方面單邊推動建國的舉措,另一方面也批評以色列對巴勒斯坦地區的佔領,並稱在永久佔領的基礎上不可能實現猶太國家和民主國家夢。而內塔尼亞胡政府則很快對歐巴馬的超出以色列「紅線」的一些要求針鋒相對地提出了以色列方面的立場,並在520日與歐巴馬的白宮會晤對歐巴馬發表長篇大論,圍繞定居點給後者上了一堂「課」,並在會後的聯合記者招待會中將歐巴馬所提的1967年邊界稱為「不可防守」的邊界,明確宣布以色列不會回到這一邊界。在經歷了一再衝突和受挫后,歐巴馬政府在第一任期的剩餘時間基本放棄了積極推動和談的努力,轉而緩和與修復與以色列以及猶太社團的關係。

歐巴馬政府在第二任期也曾試圖重啟和平進程,新任國務卿克里也為此穿梭中東。但2013年上台的內塔尼亞胡新內閣右傾化更為嚴重,加入聯合政府的政黨中,幾乎沒有一個支持兩國方案的。20137月,國務卿克里利用參加「美國猶太人委員會」(American Jewish CommitteeAJC)全球論壇之機,呼籲再次啟動和平進程,並就此尋求猶太社團支持。而以色列右翼「猶太家園黨」的領導人、時任經貿部長納弗塔里·貝內特(Naftali Bennett)則公開宣稱兩國方案已經死去,以色列應該吞併西岸。而堅持兩國方案是美國一以貫之的立場和在巴以問題上的一條底線。此種公然反對兩國方案的表態實際上是對歐巴馬政府的挑釁。圍繞和平進程,美、以之間很快又引發新的公開分歧和衝突。克里啟動的新一輪和平努力又很快以失敗告終。

2015317日,以色列大選前,內塔尼亞胡宣稱他將不會允許一個巴勒斯坦國出現。歐巴馬政府則在324日稱建立兩個國家是推進以色列安全和地區穩定的最佳途徑,並宣稱要「重新評估」(Reevaluate)如何在國際舞台最好地捍衛以色列,向內塔尼亞胡施壓。內塔尼亞胡再次當選總理后,轉而表態稱支持兩國方案。實際上,以色列新政府是1993年以來第一次沒有一個任何黨支持兩國方案的內閣。猶太組織紛紛表示歡迎,並呼籲歐巴馬政府改善對以關係。在伊核談判即將產生最終協定之際,歐巴馬不希望以色列和美國國會製造更多的反對。而內塔尼亞胡則希望確保美國在國際舞台上對以色列的保護。歐巴馬在「猶太遺產月」一猶太會堂講話時示好美國猶太人,批准向以色列出售18億美元先進武器,並採取阻止「中東無核區」動議等舉措,向以色列和美國猶太組織示好。在兩國方案問題上,內塔尼亞胡與歐巴馬之間的緊張關係有所緩和,但分歧和矛盾並未消除。20164月拜登在「猶太街」年度大會上發表演說,抨擊內塔尼亞胡領導下的以色列正走在錯誤的方向上。

20161223日,即將離任的歐巴馬政府對安理會第2334號決議不同尋常地投下了棄權票,該決議要求以色列立即完全停止所有定居點建設。內塔尼亞胡將之稱為「可恥的」決議,稱美國拋棄了以色列,並對隨後克里關於巴以和平進程的演講公開表示「深感失望」。這表明,美、以雙方嫌隙加深,雙邊關係陷入更深的危機谷底。

(二)伊朗核問題

鑒於伊朗發展核能力對美、以兩國的共同威脅而雙方對這一問題存在不同的威脅認知和應對方式,以及美、以之間在安全問題上的高度相互依賴,如何應對伊朗核問題自然也是美、以之間需要協調的重大議題。儘管兩國在阻止伊朗開發核武器方面存在共識,但歐巴馬政府傾向於優先運用國際多邊外交和多邊制裁,以接觸加施壓兩手對付伊朗。而以色列則對外交途徑能否阻止伊朗核技術發展缺乏信心,傾向於對伊朗強硬,實施軍事打擊和單邊制裁。兩國圍繞伊朗核問題的協調困難重重,雙方矛盾也經歷了不斷上升並公開化的進程。

在強硬派內賈德當政時期,伊朗不顧國際社會反對提升鈾濃縮純度,美國國會在加大對伊朗單邊制裁問題上存在兩黨共識,這使得歐巴馬的接觸政策難見成效,而不得不一再遷就於強硬路線,並避免了美、以因該問題關係惡化。2010年夏,美國國會參、眾兩院均以壓倒性多數通過了以色列支持的《伊朗制裁、問責、撤資綜合法》,並經歐巴馬簽署實施。這一階段,美、以圍繞伊核問題的矛盾和衝突並不明顯。

隨著時間的推移,單邊制裁併未迫使伊朗在核問題上退讓,這加劇了以色列的安全焦慮。2012年春,美、以圍繞如何應對伊朗核問題發生激烈爭吵。以色列要求歐巴馬政府接受以色列主張的「能力」「紅線」,否則在對伊朗發動軍事打擊前就不對美國預警。35日,內塔尼亞胡與歐巴馬在白宮會談。歐巴馬主張多邊外交依然可行,不能輕言開戰。內塔尼亞胡則強調了以色列作為主權國家採取行動的權利。在私下會晤中,雙方立場各表,避免正面衝撞。但在同一天,內塔尼亞胡在「美以公共事務委員會」大會上的演講中,宣稱制裁無效,外交無效,以色列不能等太久,公開宣揚武力打擊。針對一些人提出對軍事打擊後果的顧慮,內塔尼亞胡還將當下美國在武力阻止伊朗核武裝的審慎與1944年美國拒絕轟炸奧茲維辛相提並論。次日,歐巴馬就此警告以色列,稱後者在時機不成熟的情況下打擊伊朗將殃及美國。在公開場合,兩國領導人情不自禁地將分歧公開化。911日,對伊朗核談判完全失去了耐心的內塔尼亞胡不顧歐巴馬正忙於大選,在一次媒體見面會上突然公開對歐巴馬政府力推的伊朗核談判發難:「世界告訴以色列,『等等,還有時間』」,「我要說,『等什麼?等到何時?』國際社會中那些拒絕對伊朗設紅線的,也沒有道義權利對以色列設紅線」。此前,希拉里為顯示對外交的耐心,曾聲明美國對伊核談判「不設最後期限」。因此,內塔尼亞胡的此番發言很大程度上針對歐巴馬政府的對伊耐心接觸政策。當時正值美國選戰正酣之際,歐巴馬政府的對伊接觸和談判政策,已經成為共和黨人在選戰中打擊民主黨的議題。伊朗核談判已經帶有明顯的黨爭色彩。因此,內塔尼亞胡此番發難還有不恰當地介入美國選戰、支持共和黨候選人羅姆尼之嫌,這招致民主黨的強烈不滿。

20136月持溫和立場的魯哈尼當選伊朗總統后,美、以在伊核問題上的分歧和矛盾進一步加劇。內塔尼亞胡政府對魯哈尼仍然充滿懷疑和不信任,一直在對歐巴馬政府和民主黨的和談期望大潑冷水。但民主黨議員公開傾向在加強對伊朗制裁的同時,與伊朗新領導人就伊核問題開啟外交接觸,希望給外交一個嘗試的機會。美國與伊朗新領導人等其他各方就伊核問題國際多邊外交仍在繼續。201311月,六大國與伊朗達成「臨時協定」,以放鬆對伊朗制裁來換取伊朗凍結核項目的進展。此舉引起以色列政府愈加不滿,內塔尼亞胡稱之為一個「歷史性的錯誤」。

隨著201411月共和黨在中期選舉中大勝,美國國會內部以及府院之間圍繞伊朗核協議的對抗升級。這為以色列利用國會反擊和限制歐巴馬政府的對伊核政策提供了新機遇。共和黨力挺兩個以色列和「美以公共事務委員會」支持的議案:其一就是任何(伊核)協議均需獲得國會同意,其二則是加大對伊朗的制裁。歐巴馬與共和黨及「美以公共事務委員會」圍繞伊朗核協議的對抗升級。內塔尼亞胡則越過白宮,接受共和黨裔眾議院議長博納邀請,於20153月初「美以公共事務委員會」年度大會前夕赴美對參眾兩院就伊核談判發表演說,嚴厲抨擊即將擬定的核協議是一個「壞協議」,並表達對新制裁法案的完全支持。此舉構成了美、以政府間最為嚴重的信任危機。內塔尼亞胡的國會演講受到歐巴馬政府的抵制,沒有任何政府官員出席這一場合,60多名議員也沒有參加,民主黨一方對講演的回應冷冷清清。「演講門」事件嚴重損害了美國和以色列兩國關係,撕毀了兩國領導人之間的所有信任偽裝。

2015714日,在經歷了馬拉松式的艱難談判后,伊朗與六大國終於歷史性地達成了核協議,國際社會為此鬆了一口氣。唯一對該協議公開持強烈反對態度的國家就是美國在中東最重要的盟國以色列。以色列的主要政治派別領導人都表達了對這一協議的反對和批評。總理內塔尼亞胡將該協議界定為一個「非常糟糕的協議」、「歷史性的錯誤」。他表示,這項危險的協議將會成為新一輪中東戰爭的導火索,對伊朗的妥協將會增加伊朗最終獲得核武器的機會。他公開強烈呼籲在美猶太人反對伊朗核協議,並支持工黨領導人伊薩克·赫爾佐格(Isaac Herzog)赴美遊說。歐巴馬政府則積極緩和與以色列的緊張關係,包括釋放長期關押的以色列間諜喬納森·波拉德(Jonathan Pollard)、向以色列重申安全保障等。最終,歐巴馬獲得了民主黨議員的支持,核協議的反對者沒有在參議院獲得推翻協議所需的壓倒性多數。但美以關係因圍繞伊核協議的惡鬥而嚴重受損。

從總體看,在歐巴馬兩個任期中,巴以和平進程和伊核問題凸顯為雙方衝突的主要根源,美以雙邊關係亦體現為空前的危機態勢。美以雙邊關係在8年中出現了4個低點:20115月內塔尼亞胡在白宮「授課」,內塔尼亞胡在2012年大選中支持羅姆尼,20153月在國會講演,以及2016年底美國在安理會放行關於定居點問題的第2334號決議。當然,歐巴馬對以色列的立場始終存在一種雙重性:一方面,重視維繫美以特殊關係,加強對以色列安全合作。即使在雙方關係緊張時期,他也仍然高度重視以色列安全問題,加強對以色列安全合作,對以色列加大軍事援助。在伊核全面協議簽署后,美國努力修補嚴重受損的美以關係。20169月,美、以達成新的軍事援助協議:從2018年開始的未來十年,美國將為以色列前所未有地每年提供38億美元的軍援。由此,歐巴馬和內塔尼亞胡均在公開場合展現美以安全合作關係仍然穩固。20169月,歐巴馬還專程赴以出席佩雷斯葬禮,發表充滿感情的演講,以展示對以尊重和友好。另一方面,如前所述,美國在和平進程問題上抨擊以色列,並在伊核問題上頂住了以色列要求對伊朗採取強硬手段的壓力。至於以色列,它也仍然高度重視美以戰略盟友關係。例如,20158月,針對美、以圍繞伊朗核協議的矛盾升級態勢,時任以色列總統魯文·利夫林(Reuven Rivlin)就曾在接受《國土報》採訪時憂心忡忡地告誡道,「以色列外交有三大原則:第一,對美關係,第二,對美關係,第三,對美關係」,並公開要求內塔尼亞胡修補美以關係。因此,美以關係「危機」仍然是一種局部的危機。

猶太組織對美以關係「危機」的管控

猶太組織在美國的族裔遊說政治中「開風氣之先」,並成為其他族裔群體紛紛效仿的「標杆」。在美國一些知名的現實主義分析家看來,以美國猶太組織為依託的以色列遊說集團,充分利用美國三權分立制衡的制度特徵,對美國政治(尤其國會)有著無可匹敵的滲透和操縱能力,導致美國中東政策誤入歧途越陷越深,並構成美國難以調整其中東政策的內在障礙。猶太組織是美、以之間政策溝通的「橋樑」、危機管理的「減震器」,以及影響爭端結果的重要「砝碼」。在美、以政府出現嚴重分歧和矛盾的情況下,爭取美國猶太組織的理解、支持,向來都是兩國政府的政策議程能否出台並順利推進的重要條件。在此次美以關係危機中,這些組織能否有效參與並影響決策進程,高度依賴民主或共和兩黨在涉以問題上是否能形成共識。如何彌合美、以之間的分歧和矛盾,使雙邊關係危機「軟著陸」,也對這些組織提出了嚴峻的考驗。

(一)「推右抑左」:內塔尼亞胡政府推動猶太組織遊說的策略

爭取美國猶太社團理解和支持以色列的相關政策,並藉助它們影響美國的政策,是歷屆以色列政府的一貫做法。內塔尼亞胡政府也一直積極爭取美國猶太組織。如2013年秋季,在魯哈尼當選伊朗總統、歐巴馬政府決心抓住機遇力推和談之際,內塔尼亞胡在紐約與50多個猶太組織的領導人對話,主張不要聽信伊朗新總統魯哈尼的魅力攻勢,要繼續對伊朗強硬,迫使其拆除核設施。

內塔尼亞胡政府的強硬立場則總能得到猶太教正統派、新保守派以及以「美國錫安主義組織」為代表的右翼或保守派的支持和聲援,並通過共和黨議員對歐巴馬政府的政策動議進行羈絆。這些右翼猶太組織是以色列右翼政府的天然同盟軍,但長期對美國涉以政策產生巨大影響的是以「美以公共事務委員會」為代表的主流猶太組織。努力爭取這些主流建制派的支持,通過它們向歐巴馬政府的相關政策發動正面和側面挑戰,這是內塔尼亞胡制衡歐巴馬政府的主要途徑。有「國會山之王」之稱的「美以公共事務委員會」主要開展國會遊說,以國會制衡行政部門。該組織每年一度的政策大會,吸引了包括大批政要、名流參加,聲勢浩大。而該組織也往往借這一大會向與會者力推其支持的議案,開展遊說動員。美以關係危機時期,這一大會尤其成為美、以雙方「遊說」和「反遊說」角力的必爭之地。兩國均派遣高官,甚至最高領導人親自參加,宣揚各自政策主張,爭取該組織支持。「主要猶太組織主席聯合會」(Conference of Presidents of Major AmericanJewish OrganizationsCPMAJO,以下簡稱「主席聯合會」)則是代表美國猶太社團就涉以問題與白宮進行溝通的「傘形組織」,由50余個影響力不等、意識形態和政策立場各異的成員組織(包括「美以公共事務委員會」在內)組成,在猶太社團中有較高代表性。內塔尼亞胡對這一組織也高度重視,經常會見該組織的代表團,藉以宣講其政策立場。這兩大主流組織在政策立場上中間偏右,與美、以其他更加強硬的右翼組織形成呼應,因此,內塔尼亞胡得以在鼓動這些組織投身遊說中處於一個有利地位,而歐巴馬則需要實施艱苦的「反遊說」防守戰。在「危機」時刻,兩國領導人更加重視這些組織的作用。正如前面所述,雙方多次將「美以公共事務委員會」作為攻防的重要戰場。

表1 近年美國和以色列高官出席「美以公共事務委員會」年會情況

時間主要議題和推出議案美國參會最高等級官員以色列參會最高等級官員
2009伊核問題,加強對伊朗制裁議案;和平進程拜登西蒙·佩雷斯、隆·德爾默(RonDermer,總理最高助手)
2010管理美以分歧、力推對伊朗單邊支持希拉里內塔尼亞胡
2011制裁伊朗,對以援助等歐巴馬內塔尼亞胡
2012伊朗核問題上美以分歧歐巴馬、帕內塔佩雷斯、內塔尼亞胡
2013伊朗威脅;中東變局;爭取軍援拜登邁克爾·奧倫(Michael Oren,以色列駐美大使)
2014協議、和平進程雅各布·盧、克里內塔尼亞胡
2015核協議、管理美以分歧蘇珊·賴斯、薩曼莎·鮑爾內塔尼亞胡
2016增加對以軍事援助;和平進程拜登隆·德爾默(駐美大使)

資料來源:筆者根據「猶太電訊社」等媒體的相關報道製作。

對於以「猶太街」(JStreet)為代表的新興猶太左翼組織,內塔尼亞胡政府及其在美國的盟友則持敵視立場,力爭使之在猶太社團被邊緣化。2009年,以色列駐美大使奧倫抵制了「猶太街」首屆年度大會,並公然宣稱該組織對以色列有危險。這一行為受到自由派議員和國務院反擊反猶主義特使漢娜·羅森塔爾(Hannah Rosenthal)的公開批判。2009127日,奧倫又在猶太教改革派的一次大會上抨擊「猶太街」反對以色列政府的所有政策,是一個「特殊的問題」,不入猶太社團主流。2011年,「猶太街」組織的美國國會議員代表團訪問以色列,內塔尼亞胡沒有接見他們。但是,該組織在美、以兩國受到了不少自由派和左派的支持。2009年首屆年會,就有以色列總統佩雷斯和前進黨領導人齊皮·利夫尼(Tzipi Livni)給予祝賀,還吸引了前進黨和工黨一些重要成員參加。

在推動和藉助主流猶太組織向歐巴馬政府施加遊說壓力的過程中,內塔尼亞胡也出現了「過」與「不及」的嚴重失誤。前者如20142月,內塔尼亞胡在耶路撒冷向到訪的猶太組織領導人代表團講話,大談和平進程和伊核談判悲觀論,並提出在加大對伊朗制裁力度問題上要對白宮重新開展鬥爭。而11天前,「美以公共事務委員會」已經公開提出對白宮「休兵」,放棄了一項歐巴馬強烈反對的議案。這讓剛剛遭受重挫的猶太組織未經休整就向鬥志仍然高昂的歐巴馬政府重啟「戰端」,顯然誤判了形勢。後者體現在2015年初的「演講門」事件中。內塔尼亞胡未向國會猶太裔議員和美國猶太組織咨商,甚至未向他們提及,就草率地接受了博納邀請在國會演講,將主流猶太組織置於一個必須選邊的窘境,形成了一種雙輸情況。在美國國內黨爭已經高度尖銳的情況下,內塔尼亞胡公然與共和黨攜手向歐巴馬施壓,無異於向歐巴馬政府和民主黨「政治攤牌」,必然激起後者強硬反擊。伊核問題也由此成為美國國內黨爭中更加顯著的議題,變得高度政治化。對於猶太裔議員和猶太組織而言,這是一次嚴重的「越頂」事件。傳統上,他們是美、以之間溝通的橋樑。美、以政府共同尊重和認可他們的此種角色,為他們在美國中東外交決策發揮影響力提供重要條件。「越頂」意味著對他們的「橋樑」角色的忽視,嚴重削弱了他們在美國政壇中的權威性、可信度和兩黨親以共識。而美國兩黨親以共識正是主流猶太組織長期經營的「政治資本」,以及這些組織長期獲得美國主流政治精英支持的基石。

(二)「扶左抑右」:歐巴馬政府對猶太組織的反遊說策略

鑒於猶太裔在美國社會政治中的巨大影響力,歐巴馬留意並積極回應那些高度關切以色列安全的猶太組織的立場。在歷史上,包括總統在內的美國行政部門就曾多次因所推政策受到猶太組織反對而遭受強大的阻力,總統本人及其所屬政黨也往往付出慘重政治代價。邀請重要猶太組織領導人到白宮會談,是歐巴馬與猶太社團開展政策溝通的一個常規性機制。而在美以關係「危機」時刻,歐巴馬政府尤其重視和擔憂「美以公共事務委員會」的攪局能力,只能對該組織軟硬兼施,剛柔相濟。

第一,歐巴馬政府一直努力增信釋疑,展現對以色列善意的一面,爭取美國猶太組織的理解和支持。20115月,針對以色列和猶太社團內部對歐巴馬所提的以1967年邊界線為和談基礎的批判和質疑,歐巴馬在出席「美以公共事務委員會」當年年會的講演中澄清巴以之間任何未來的邊界線將不同於1967年線,重申堅定保障以色列安全的使命等。20123月,美、以之間就何為伊核問題的「紅線」公開爭吵;而且,「美以公共事務委員會」在參院力推議案,欲將以色列所主張的「建造核武器的能力」設為美國的「紅線」。在該組織年度大會前夕以及會上,歐巴馬在堅持外交仍是阻止伊朗擁核的最好方式同時,一再確認不會放棄軍事選項。歐巴馬政府還派國防部長帕內塔出席會議,大談美國對以色列安全的承諾。在2014年年度大會上,克里一方面積極為歐巴馬政府的外交談判政策辯護,另一方面承諾美國將不會與伊朗簽訂允許其發展核武器的協議。在2015年「美以公共事務委員會」年度大會上,即使因「演講門」而導致歐巴馬與該組織關係高度緊張之際,歐巴馬政府仍派駐聯合國大使薩曼莎·鮑爾(Samantha Power)和國家安全助理蘇珊·賴斯(Susan Rice)與會,爭取該組織的理解。鮑爾在演講中強調美以關係不應被政治化。美以雙方戰略目標相同,只是策略有異。而賴斯則向聽眾保證,即使對伊朗核實施的限制到期,國際社會的監察仍將繼續。在20157月,六大國與伊朗簽署伊核協議后,歐巴馬政府感受到「美以公共事務委員會」的遊說壓力,派出白宮辦公廳主任丹尼斯·麥克唐納以及實際參與伊核談判美國代表團主要成員助理國務卿溫迪·謝爾曼和助理財政部長亞當·佐賓,專程與該組織進行溝通。

第二,歐巴馬對美國猶太組織也不忌憚,展開針鋒相對的對抗。201311月中旬開始,該組織在國會推動一項加強對伊朗制裁的議案,并力爭參院2/3多數支持。2014128日,歐巴馬發誓要否決議案,並阻止民主黨人支持該議案,導致該決議破產。這成為猶太組織數十年來最大的失敗。2015年初,在美、以圍繞伊核談判激烈對抗之際,歐巴馬在國情咨文中稱進一步制裁伊朗的法案必將使他達成伊核全面協議的努力失敗,而這意味著戰爭,因此,他發誓要繼續對干擾伊核談判的議案動用否決權。鑒於伊核談判已經轉化成美國國內黨派忠誠和黨爭問題,歐巴馬政府在部分民主黨議員的支持下數次頂住並挫敗了美以公共事務委員會的遊說壓力。

第三,重視美國猶太組織這一對美以關係頗具影響力的溝通渠道,並施加美國政府對相關政策的影響力。對於「主席聯合會」、「美國猶太人委員會」、「反誹謗聯盟」(Anti-Defamation LeagueADL)等其他主流猶太組織,歐巴馬政府也高度重視並積極爭取,均派出高官參加這些組織的重要政策大會。如201011月,拜登參加「北美猶太聯合會」(The Jewish Federations of North America)全會;2011年底,派時任美國駐聯合國代表蘇珊·賴斯參加「主席聯合會」的年度招待會。20125月和20145月的「美國猶太人委員會」全球論壇,歐巴馬政府都派出白宮辦公廳主任出席。此外,歐巴馬還積极參加重要傳統猶太節日的相關活動。在所有這些活動中,歐巴馬本人及其政府所派高官,一再表達對保障以色列安全的使命,顯示自己「親以」、「親猶」的一面。20154月,歐巴馬與猶太組織領導人和捐贈人會面,大打溫情牌,表達他本人對猶太人創傷、歷史和情感的理解,以及對以色列和猶太民族的關切。7月,六大國與伊朗達成伊核全面協議后不久,歐巴馬在積極爭取民主黨內團結和支持的同時,還與美國猶太組織領導人會面,爭取他們的支持。8月初,歐巴馬邀請猶太組織領導人在白宮專門就核協議會談兩小時。8月底,歐巴馬在參加「北美猶太社團理事會」和「主席聯合會」聯合舉辦的網上互動節目時,表示同情以色列對伊核協議的安全關切,並將美以之間在伊核協議上的分歧比作「家庭內部分歧」。

第四,利用美國猶太組織內部分歧,針對內塔尼亞胡政府的「推右抑左」策略,歐巴馬政府針鋒相對,對猶太社團採取「扶左抑右」的反遊說策略。長期以來,「主席聯合會」是白宮與猶太社團溝通的主要橋樑,白宮與猶太領導人的會面往往通過該組織召集。但該組織在2008年大選中選邊支持麥凱恩,導致民主黨人的不滿和抵制。20092月,歐巴馬上台後舉行首次對猶外聯會議,就甩開該組織自行確定邀請名單。713日,歐巴馬邀請了16名猶太組織領導人參加商談巴以和平進程等問題,其中包含了「猶太街」、「現在就和平」(Peace Now)、改革派聯盟等左翼組織領導人,但排除了極右翼組織「美國錫安主義組織」(Zionist Organization of AmericaZOA)的領導人。同年5月,歐巴馬政府就專門派顧問參加了「猶太街」舉辦的「美國猶太人遺產月」活動,而此時該組織才初建數月。2012年「猶太街」年度會議,白宮派出了拜登的國家安全助理以及歐巴馬的高級顧問參加。20164月,歐巴馬則派拜登和克里參加了「猶太街」年度會議,批評內塔尼亞胡正將以色列「領向錯誤的方向」,讚揚「猶太街」支持伊核全面協議,並表態要繼續推進和平進程。而此前的「美以公共事務委員會」年度大會,卻只有拜登參加,發表的演說嚴肅冷淡。顯然,歐巴馬政府故意展示出親近和支持「猶太街」的姿態。此外,歐巴馬本人還與持自由派立場的猶太教改革派關係密切。2011年底,他曾親自出席「猶太教改革派聯盟」全會並做主旨講演。

正是採取以上常規及針對性的反遊說策略,歐巴馬政府在巴以和平進程、伊朗核危機等問題上的政策立場,總能獲得「猶太街」、「猶太教改革派聯盟」(Union for Reform Judaism)等左翼或自由派組織的積極支持。

(三)主流猶太組織的「危機」管理策略

美、以兩國政府之間的尖銳矛盾,以及各自爭取猶太組織支持的策略,推動不同傾向的猶太組織選邊站隊。一方是積極支持歐巴馬政府的「猶太街」、「猶太教改革派聯盟」、「現在就和平」等左翼或自由派組織;另一方是支持聲援內塔尼亞胡政府的猶太教正統派、新保守派以及「美國錫安主義組織」等右翼或保守派。左右兩個陣營相互攻訐難以調和。

而「美以公共事務委員會」、「主席聯合會」所代表的持中間偏右立場的主流組織,則在努力回應來自美以雙方政策訴求的同時,還需縮小雙方分歧,使雙邊關係危機「軟著陸」。其管控危機的策略主要有以下幾個方面:

第一,努力建立和維持與白宮的暢通溝通渠道,拉近與歐巴馬的距離。歐巴馬大選獲勝后,這兩大組織分別將李·羅森伯格(lee RRosenberg)和艾蘭·斯勞(Alan Slow)選為各自的主席。而這兩人均來自芝加哥,是歐巴馬的關鍵捐助人,與歐巴馬關係密切。

第二,面對美、以之間的公開分歧和爭吵,這兩大組織一再要求美、以雙方將分歧保持在「私底下」,並努力避免這些分歧淪為黨爭議題。鑒於公開施壓是歐巴馬主動選擇的對以策略,因此,這些組織將矛頭主要指向歐巴馬政府。2009518日,歐巴馬與內塔尼亞胡之間圍繞是否停建定居點問題的分歧公開化。「美以公共事務委員會」在國會力推公開信,75%以上的議員簽名,要求私下解決兩國分歧。但包括猶太裔議員在內的許多以前最堅決的以色列支持者,都認為歐巴馬的政策最符合美、以利益。20103月發生拜登「受辱門」后,「美以公共事務委員會」發表聲明呼籲歐巴馬政府採取步驟減低與以色列的緊張。該年年度大會上,該組織主席羅森伯格呼籲白宮將美、以分歧保持在私下層面。該組織還徵集兩黨議員簽名,呼籲歐巴馬政府「靜悄悄」地解決與以色列的分歧。在數天內,該組織就徵集到333名眾議員和76名參議員簽名,向歐巴馬政府施壓。

第三,在歐巴馬政府的某些言行引發極右翼強烈批評的時刻,這些主流組織一般傾向於保持低調,甚至一定程度上維護歐巴馬政府支持以色列的形象。2011519日,歐巴馬提出以1967年線為基礎的和談動議后,極右翼組織強烈反對,將之稱為「奧茲維辛邊界」。「美國錫安主義組織」甚至要求「美以公共事務委員會」收回對歐巴馬幾天後參加年度大會的邀請,並將歐巴馬稱為對以色列敵意最深的美國總統。「美以公共事務委員會」和「主席聯合會」均保持沉默,試圖管控分歧。2012年年度大會上,針對右翼組織批評歐巴馬政府對伊朗不夠強硬,「美以公共事務委員會」執行主任霍華德·科爾(Howard Kohr)在開幕辭中一方面支持以色列的自衛權,另一方面則批評那些認為歐巴馬在對抗伊朗方面做得不夠的說法,為歐巴馬辯護。他還響應一些民主黨員的籲求,主張不要使對伊朗政策成為黨爭議題。2012911日內塔尼亞胡對伊朗和談判缺乏耐心的發言,迅速引發民主黨議員的強烈不滿,包括許多重量級的(猶太裔)自由派和民主黨員紛紛指責他玩弄政治。面對危機升級,「美以公共事務委員會」急忙發表聲明,以矯正搖搖欲墜的「友誼小船」。該聲明讚揚歐巴馬總統對美以安全合作的巨大貢獻,強調美以安全夥伴關係在兩黨共同支持下牢不可破,並達到了前所未有高度。20137月,克里的和談動議引發與以色列右翼的新衝突,主流猶太組織一方面嚴厲批判以色列右翼挑釁性言論,支持克里的和平動議,但另一方面又往往將和平進程的障礙歸於巴勒斯坦一方。

第四,即使在實施「危機管控」階段,「美以公共事務委員會」等主流組織也努力尋求兩黨支持,推出一系列議案,一方面強化美以之間的安全合作關係,另一方面則大力推動對伊朗單邊制裁的升級,以壓求變。20104月,該組織在國會參眾兩院推出公開信,要求歐巴馬政府對伊朗實施單邊制裁,獲得了363名眾議員和76名參議員的支持。20127月初,參、眾兩院高票通過該組織力推的加強美以安全合作、提升以色列軍事能力的法案。在2013年年度大會上,該組織力推「主要戰略盟友」法案。該法案一旦通過,將使美國在以色列決定軍事打擊伊朗時打開綠燈,並提供外交、軍事和經濟幫助。另一個法案則將伊朗革命衛隊指認為恐怖組織,並實施制裁。

2013年末開始,「美以公共事務委員會」感到被歐巴馬的伊朗接觸政策所背叛,開始積極對抗和約束歐巴馬政府的接觸伊朗政策,私下表達憤怒並公然推動新的制裁法案。2014年初,該組織在參議院力推新制裁決議,試圖將對伊朗制裁擴展到包括工程、採礦、建築等在內的所有「戰略性部門」。這將嚴重損害歐巴馬政府推動的外交解決前景,歐巴馬公開宣布該法案將美國推到了走向戰爭的路途上,因此,他將否決該法案。為此,白宮主動選擇對抗性策略,加強對民主黨議員的遊說,要求他們反對該法案。該組織支持充滿黨派傾向的議案,引來了民主黨人和美國輿論的嚴厲批評,最終該組織選擇「延後投票」以保存顏面。此舉又導致共和黨議員對之深為不滿。2014年年度大會前後,該組織繼續要求國會向歐巴馬政府施壓和國會議員監察核談判,並主張將完全拆除核設施作為伊核協定的一個最低要求。而歐巴馬政府官員則認為,通過談判完全拆除核設施是不切實際的期待。歐巴馬繼續威脅否決新的制裁法案。在年度大會上,「美以公共事務委員會」領導人主張對伊朗繼續施壓,以壓促談。而在大會發言的財政部長雅各布·盧則稱,現有的制裁就夠了,不需要新制裁。2015年初,正當美國與其他大國一起積極推動伊朗核問題談判之際,「美以公共事務委員會」等組織在國會推出《2015伊朗無核武器法》,反對六大國在伊朗的離心機數量、核技術與核活動等方面的對伊必要讓步,要求美國以壓促談,以達成一項條件苛刻的「好協議」。該法案一旦通過,將對歐巴馬政府的和談努力產生巨大限制,並導致伊朗在談判中轉向強硬。結果,該決議也受到了歐巴馬政府的阻擊。在2015年的「演講門」事件中,「美以公共事務委員會」努力置身於美、以領導人的激烈交鋒之外。2015年,針對內塔尼亞胡即將在國會進行的演講,「猶太街」、「反誹謗聯盟」以及改革派領導人等公開呼籲他重新考慮或推遲演講。「美以公共事務委員會」、「美國猶太人委員會」不公開表態,但仍支持議員前去聽演講。在2015年年度大會前後,該組織在國會推動兩項法案以影響外交進程:一項是一旦伊朗違反核協議,將被追加制裁;另一項則是將任何伊朗核協議都置於國會評估之下。

伊核全面協議簽訂后,猶太左翼與中右翼完全陷入分裂,主流猶太組織自身的影響力亦受到減損。支持核協議的猶太左翼組織或媒體,如「猶太街」「現在就和平」、「猶太公共事務理事會」(Jewish Council for Public AffairsJCPA)、《前進報》等努力造勢爭取國會支持。而「美以公共事務委員會」領導人則緊急取消其僱員休假,派遣幾千名活動家對國會議員展開密集遊說,要求他們在即將到來的國會投票中反對核協議。「美國猶太人委員會」、「反誹謗聯盟」等影響強大的組織也紛紛表態反對核協議,積極籌備舉行大規模集會示威活動。保守派媒體,如《評論》、《旗幟周刊》、《猶太周報》等紛紛將該協議與二戰前西方國家與納粹德國簽訂的慕尼黑協議相提並論,或抨擊該協議無異於「與惡魔交易」。全力阻擊伊核協議,使「美以公共事務委員會」等主流猶太組織經歷了一場與民主黨的對抗,其失敗則是一次嚴重損害自身影響力和形象的嚴重挫折。經此重創,該組織致力於修補與民主黨的關係。2016年年度大會期間,一些右翼力促「美以公共事務委員會」放棄兩黨性,投入共和黨懷抱。其執行主任科爾則強調兩黨支持是制定穩定、可持續政策的唯一路徑。該組織也暫時放棄了與歐巴馬政府的對抗,並注意保持在兩黨間的平衡性。

綜上可以看出,對於猶太社團中影響巨大的主流組織,美國和以色列兩國政府都高度重視、極力爭取。鑒於主流猶太組織對以色列安全的高度關切,並且與聚合在內塔尼亞胡背後的以色列強硬勢力關係緊密,因此,內塔尼亞胡得以在鼓動這些組織投身遊說中處於一個進攻性地位,而歐巴馬則需要實施艱苦的「反遊說」防守戰。反過來,主流猶太組織如何以及能否承擔前述3種角色,既影響美以雙邊關係危機的走向,也影響自身在美國(中東)外交決策中的地位、形象和能力。

美國猶太組織對美以關係

「危機」管控失效的原因

美以關係出現持續嚴重危機,而素來被視為有著強大政治影響力的猶太組織卻難以有效管控危機,甚至在努力推進政策議程中徒耗政治資本而收效甚微,這在猶太組織介入美以特殊關係發展的歷史進程中屬於最嚴重的一次「例外」。兩國領導人之間的差異、兩國之間的深刻利益分歧,以及美國、以色列、美國猶太社團內在的嚴重分化和極化,都使猶太組織管控兩國關係危機變得困難。

(一)兩國領導人的個性和理念差異

顯然,這一輪美以關係危機的出現,是兩國最高領導人之間理念和使命差異的結果。作為美國歷史上第一位黑人總統,歐巴馬有著創造歷史的強烈使命感和追求進步的理想主義激情。他高舉「變革」大旗,致力於「使歷史的軌跡向公平正義,以及一個更加和平與穩定的世界秩序邁進」。歐巴馬在以色列的同路人是佩雷斯那樣的進步理想主義者和老一輩的開拓者。20169月,在耶路撒冷舉行的佩雷斯葬禮上,歐巴馬錶達了對歷盡劫難仍不放棄善、希望和信念的佩雷斯崇敬,稱他體現了正義和希望在錫安主義理念中的核心位置。佩雷斯式的樂觀主義、追尋夢想和希望讓歐巴馬和拜登很容易感同身受。顯然,歐巴馬很難接受一個在安全事務上超級現實主義、在國內事務上不斷偏離民主價值觀而轉向強硬民族主義的以色列,也對以色列佔領下巴勒斯坦人的無權狀態和悲慘境遇難以釋懷。切實推進巴以和平進程、緩和已經非常緊張的與伊斯蘭世界的關係、以多邊主義方式解決伊核問題,體現出歐巴馬修補世界、尋求正義的進步國際主義願景。

內塔尼亞胡的最高使命和任務卻是以色列生存問題。安全議題是內塔尼亞胡的首要關切。他對「變革」持有深刻的悲觀主義立場,並相信以色列經不起小小的錯誤。基於納粹大屠殺的經歷,以及以色列持久面臨的惡劣安全環境,內塔尼亞胡展現了以色列社會對安全問題歇斯底里式的關切,及其所持一種冷峻的現實主義立場:尋求絕對安全、信賴軍事手段、偏好自助、不信任外部力量。佩雷斯式的理想主義和樂觀主義,在以色列被視為「不可救藥地天真」(hopelessly naive)。內塔尼亞胡自然也不會因迫於外部壓力而接受和支持難以給以色列帶來安全保障的和平進程,以及(在以色列看來)難以阻止伊朗核技術發展的多邊外交。此外,內塔尼亞胡的個性和立場還深受其父本-錫安·內塔尼亞胡(Ben-Zion Netanyahu)的影響。本-錫安曾擔任錫安主義「修正派」創始人賈博廷斯基(Vladimir Jabotinsky)秘書,持強硬的民族主義立場。在20世紀90年代內塔尼亞胡第一次出任總理時,他在美國壓力下撤出希伯倫,此舉就讓其父深感失望。其父也為伊朗對以色列帶來的生存威脅憂心忡忡,並主張在時機成熟時堅決動武。由於「他擔心父親會認為他軟弱」,內塔尼亞胡希望符合父親的期望,成為一位能頂住壓力的偉大領導人。

(二)基於國家利益、目標、價值觀方面的深刻分歧

除最高領導人個性差異這一偶然性因素,美、以兩國之間在利益、目標和價值觀方面的深刻分歧使危機發生帶有必然性。

在以色列國內,持有強硬民族主義立場的極端正統派和定居點人口一直在快速膨脹,其政治影響力也經歷了持續增長,這形成了以色列政治右傾化趨勢的社會基礎。以色列右翼力推的強化以色列國的「猶太性」、限制宗教自由、限制非政府組織活動以及在被佔領土侵犯巴勒斯坦人權利等做法,都使美國自由派長期以來所熟悉、鍾愛的舊以色列形象受到不斷侵蝕。「曾經激發世界想象力的世俗、進步版本的以色列已經成為過去」。一個右傾化的以色列與美國在安全事務方面的認知和利益分歧尤其明顯。

基於20多年的和談、單邊撤離和武裝衝突經歷,以色列公眾對和平進程的期望已經幻滅,整體上不認為能通過讓步來推進和平進程。該國前國防部長亞阿隆就認為,解決巴以衝突是個理想,但現在無法解決。2000年,巴勒斯坦人在和談期間發動暴力襲擊,使奧斯陸進程在大多數以色列人眼中失去了可信度。工黨所倡導的以「土地換和平」的理念成了一個天真的烏托邦。在2009年初剛剛經歷了代號為「鑄鉛行動」的血腥衝突后,以色列選民尤其將安全防衛事務作為優先議程。在以色列看來,巴以之間的距離難以彌合,以色列該做的就是管理衝突而非解決衝突。中右陣營對和談普遍消極,而傾向於衝突管理。而主張放棄兩國方案、單邊改變現狀的單一國家論者,在右翼陣營中也不乏支持者。美國長期堅持兩國方案,一再告誡巴勒斯坦被佔領的現狀不可持續但來自不同陣營的許多以色列人卻相信現在的佔領可以永遠持續,而且比任何替代方案都好。對於歐巴馬政府力促的全面暫停定居點建設以推進和平進程的政策,以色列政府內部存在強大的反對力量。若在美國壓力下讓步,內塔尼亞胡的執政聯盟很快就會出現解體危機,他本人甚至也會喪失利庫德黨領導人地位。由此,以色列奉行抵制解決、靜待時變的戰略保守主義,傾向於將現狀永久化。對於伊朗核問題,以色列人則傾向於透過歷史稜鏡來加以認識,將之視為類似於納粹大屠殺的「生存性」威脅。一旦伊朗擁有核武器,以色列長期維持的中東核壟斷地位就將被打破,而這正是以色列安全戰略中的最關鍵要素。伊朗還很可能將核武器交給其代理人,如真主黨等。在核武器的威脅下,以色列也將不再是猶太人的「安全天堂」,最有創造力和生產力的人口將外流,從而對錫安主義運動的目標帶來致命打擊。美、以兩國在伊朗核問題上的威脅認知存在明顯差異。極度的安全焦慮驅使內塔尼亞胡政府不惜與歐巴馬政府公然對抗。而美國中、右翼猶太組織也往往抱有與以色列中、右翼勢力基本一致的安全認知。

經歷了小布希時期在中東地區的冒進並受挫后,美國已經疲憊不堪,迫切希望在中東收縮戰線、減輕負擔、改善形象。一些非常有影響的現實主義精英,已經將以色列遊說集團視為不利於美國外交政策調整的結構性障礙,甚至質疑以色列是否仍可稱為美國的「戰略資產」。持自由主義立場的精英,如吉米·卡特,則嚴詞批評以色列對巴勒斯坦的佔領政策,並將之與歷史上南非的種族隔離相提並論。以色列在和平進程、伊朗核問題等方面抵制問題解決的立場,顯然不符合美國在中東進行調整和適度收縮的願望。小布希政府後期,美、以之間已經在加沙戰爭、借道伊拉克空域對伊朗軍事打擊等問題上出現矛盾。歐巴馬政府在和平進程問題上的政策,在很大程度上乃是基於更廣泛的趨勢,即美國當權派對巴以衝突的認知發生了改變。以色列右翼在內政方面的政策,也與美國自由派秉持的民主、人權價值觀,及其所推崇的舊以色列已經大相徑庭。

(三)美國社會和美國猶太社團的極化裂變使得親以共識明顯減弱

對於主流猶太組織而言,更加棘手的挑戰是美國社會以及美國猶太社團內部的分裂極化傳導到了涉以問題的認知和政策立場,繼而導致親以共識受到嚴重削弱。而此種共識正是長期以來這些組織得以在美國涉以政策制定中發揮關鍵角色的重要基礎。極化環境加劇了競爭陣營之間的身份對立和零和博弈。由此,在極化環境下,哪一派勢力在美國政治機器中的地位和角色大小,將直接影響以色列和親以組織滲入和影響美國涉以問題政策制定的路徑和能力。

美國社會的極化分裂集中體現為美國國內兩黨基礎選民之間出現的極化,以及由此而來的「黨爭」。共和黨在外交方面關注軍事威脅,特別是涉恐問題,從安全領域不斷強化對以色列的支持。而民主黨則關注經濟和人道主義問題,對以色列的右傾化深為不安,不滿的自由派也大有人在。一些調查顯示,在對巴、以態度上,20年前民主黨比共和黨更傾向於同情以色列人。現在,79%的共和黨人對以色列人更同情,而獨立人士和民主黨人中更同情以色列人的分別只有56%53%。年輕的民主黨黨員對以色列的疏離感更加嚴重,竟有過半年齡在30歲以下的民主黨員認為美國應該傾向巴勒斯坦人。2016年大選期間,民主黨內的桑德斯陣營在涉以問題上與希拉里陣營存在明顯差異,支持美國在巴以之間持「中立」立場。2017年初公布的「皮尤」民調報告顯示,共和黨和民主黨在巴以衝突中同情以色列的分別為74%33%。在涉以問題上,兩黨從此前傾向於協同推出決議,轉變成一黨議員各自提交決議。共和黨推出的涉以議案,往往針對地區熱點問題,而民主黨往往強調重啟和談、保護民權等。

20世紀90年代開始,猶太社團內部也出現明顯兩極分化。一部分是持保守政治立場並日益掌控主流猶太組織的猶太教正統派、新保守派和右翼錫安主義群體。猶太教正統派人群尤其增長迅猛。在美國猶太裔人口增長停滯的情況下,其所佔比例一直在持續增加。另一部分則是持左翼或自由派立場、傾向於異族通婚的猶太教改革派群體,以及日益脫離猶太教的世俗主義者。在對以親近度上,年輕一代與老一代猶太人之間、非正統派與正統派猶太人之間,都存在巨大落差。根據「美國猶太人委員會」的一項統計,2006年,在40歲以下的非正統派人群中,16%的人宣稱對以感到「很親近」,而正統派宣稱感到「很親近」的占79%。年輕一代猶太人不像老一代生活在舊的記憶中,他們將以色列視為地區性霸權和佔領強權。以色列在內政外交中咄咄逼人的行為,在取悅猶太保守勢力的同時,侵犯了以、美非正統派猶太人的利益,加劇了自由派猶太人的身份認同焦慮。201411月,以色列右翼力推「猶太國」法案,以強化以色列的「猶太性」。美國猶太組織擔心此舉將危及以色列的民主性,損及阿拉伯少數民族和婦女的權利,並將導致反以、反猶上升。其結果是,該法案受到「美國猶太人委員會」、「反誹謗聯盟」和「猶太公共事務理事會」等主流猶太組織以及猶太教改革派、保守派的強烈反對。鑒於「美以公共事務委員會」等主流猶太組織長期追隨以色列政府立場的做法,一些中左翼和自由派猶太人開始質疑「美以公共事務委員會」是否仍是他們信念的合適代表者。

「猶太街」代表著猶太社團內部不滿當權派的「沉默的大多數」。其在短期內的興起,正是猶太社團內部裂變的結果。該組織成立於20084月,是第一個將競選資金與國會遊說結合的猶太左翼團體。

該組織將自身界定為「支持以色列、支持和平」的組織,將美國對以色列的偏袒視為有損美、以長遠利益的縱容「醉駕」行為;主張美國要加強幹預,阻止以色列不當行為。該組織以自由派信念來重新定義何為「支持以色列」,打破了美國猶太人對以色列政府亦步亦趨的傳統,甚至支持一些被視為反以、反猶的人士。在2015年年會上,「猶太街」領導人本·艾米(Jeremy Ben-Ami)甚至稱內塔尼亞胡為「種族主義者」,不能代表他們。該組織吸引了大量猶太自由派青年的支持,並促進了左翼猶太組織的整合。該組織與中右翼猶太組織在涉以問題上立場相左,嚴重對立。20144月底,「主席聯合會」成員組織代表投票,決定是否吸納「猶太街」入會。其結果是,「猶太街」因眾多右翼組織反對而遭到拒絕。這引起猶太教改革派的嚴重不滿,其領導人甚至威脅要帶領改革派退出「主席聯合會」。「猶太街」的政策立場與歐巴馬政府基本一致,由此歐巴馬政府的政策立場在猶太社團內部也出現了響應者。而原來「親以」的自由派議員在公開討論敏感問題時,也有了「安全空間」,更少感覺曠野呼號的孤獨。

2017215日,內塔尼亞胡與新任美國總統川普在白宮進行了首次會晤,雙方盡顯親密。在會晤中,川普僅用隻言片語就漫不經心地拋棄了數十年來美國致力於推進兩國方案以實現巴以和平的傳統政策,稱不管一國還是兩國,只要雙方喜歡就行;巴以之間須自行直接談判,美國不會提供解決方案。在會後的聯合宣言中,雙方重申了美以之間的特殊關係,同意美、以之間的關係「親密無間」(no daylight)並將建立更加緊密的關係。雙方表達了在反對伊核協議、打擊恐怖主義等方面的共識。川普向內塔尼亞胡強調了美國對以色列安全堅定不移的使命,並承諾將保障和強化對以安全合作。美、以之間的關係迅速回歸歐巴馬上任前「親密無間」的狀態。除對以色列大肆擴建定居點稍有異議外,川普政府在其他問題上的政策立場都與內塔尼亞胡政府高度契合。

如果說歐巴馬政府代表著美國自由派左翼的立場,那麼,川普時期美國政府的對以色列政策驟然間超越了美國保守派主流,擺向了保守派右翼,甚至將立場中間偏右的「美以公共事務委員會」等主流猶太組織遠遠地拋到了身後。川普本人及其中東政策團隊成員與猶太教正統派關係密切,如川普的女婿、白宮高級顧問賈瑞德·庫什納(Jared Corey Kushner)、提名駐以大使戴維·弗里德曼(David Friedman)等都是高度親以的正統派。弗里德曼本人長期支持以色列擴建定居點,並反對兩國方案。而副總統彭斯則出自高度支持以色列右翼的基督教福音派。右翼勢力在美國行政部門對以政策團隊中的主導地位,以及共和黨對國會參眾兩院的掌控,必將極大鼓舞美國國內的右翼親以勢力,為他們介入中東政策提供前所未有的精英關聯。由此,美、以右翼勢力還將出現聯動共振的局面。中、右翼猶太組織將由此「如魚入水」,更易管理和穩固美、以之間的特殊關係。201754日,美國白宮宣布,總統川普任內首訪選擇包括以色列在內的中東國家和歐洲多國,這一動向表明了川普政府對以色列這一「特殊國家」的看重。

當然,這並不意味著雙邊關係中的摩擦會消失。美國並不會無視自身利益和形象,給以色列提供一張「空白支票」,無條件容許甚至支持以色列右翼推進其內外政策議程。而川普時期黨爭進一步加劇的局面也為美國主流猶太組織帶來了難題。對於長期依賴於兩黨親以共識的猶太組織而言,如何在兩黨黨爭的暴風驟雨中保持平衡,不使涉以政策成為黨爭議題進而導致自身政治資本受到銷蝕,甚至被迫投身某一政黨從而限制自身的政治空間,這仍將是一個嚴峻的挑戰。

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