喜看湘西鳳凰飛——鳳凰縣探尋發展之路紀實

朱鎔基考察鳳凰時為鳳凰古城題詞，大大提振了該縣發展旅遊的決心和信心。

州委書記葉紅專（前排右一）考察鳳凰文化旅遊產業園。

鳳凰古城山、水、城、人、文融為一體，被譽為世界「最美麗的小城」。

黃永玉親自繪製圖紙重修的虹橋成為鳳凰古城一道亮麗的風景。

劉路平 陳明燈 歐陽文章

前 言

鳳凰縣位於湘西州西南部，西與貴州省松桃、銅仁兩縣接壤，是一個以苗族為主的多民族縣。2016年，全縣總人口43.2萬人。

「篳路藍縷，以啟山林。」用這鏗鏘有力的八個字來形容邊城鳳凰一路走來，不斷尋求發展之路的艱辛，真是恰到好處！

史料記載，鳳凰直至唐垂拱二年（686年）始設渭陽縣，至宋代設土司。明隆慶三年（1569），統治者為了監視土司，在今落潮井一帶設立軍營，因此地有一高山，形似鳳凰，稱鳳凰山，這個軍營因山定名，名為鳳凰營。清康熙三十九年（1700）設廳，名鳳凰廳。從此，「鳳凰」作為區劃名稱開始與這塊土地結下不解之緣。

以「鳳凰」為名，很容易讓人聯想到近代文豪郭沫若的名篇《鳳凰涅槃》。《鳳凰涅槃》取鳳凰「集香木自焚，復從死灰中更生」的古老傳說，表現出強烈的愛國激情和狂飆突進的時代精神。湘西「鳳凰」，一座邊地小城，當然不同於郭沫若筆下之「鳳凰」。她無其傲然世間的崇高，卻吸納了天地山川的慧根靈性，山水之城，如夢如幻，有遺世之美；她無其毀滅與重生的壯美，卻孕育了巫風楚雨的浪漫神奇，異域之城，風情多姿，有神秘之韻；她無其狂飆突進之昂揚，卻獨得兵戰文化的千年洗禮，竿軍之城，雄強彪悍，有鵬路翱翔之魄……

鵬路翱翔？誠哉斯言！

千百年來，苗族先祖遷徙至鳳凰，與當地的土著一道在這片並不富饒的土地上生存繁衍，步步前行，探尋發展之路，正如鵬路翱翔，奮進不息！

然而，路在何方？對於探路者來說，前路迷茫，波瀾曲折，尋找鳳凰發展之路又何其艱難。

煙草經濟之路——短暫的輝煌與沉痛

鳳凰縣歷來以農業生產為主，封閉的、難以自給自足的自然經濟是其漫長封建社會時期的主要經濟形態。

新成立以來，鳳凰的經濟建設取得了可喜的成績，歷史上遺留下來的落後面貌有所改變。但至1980年，鳳凰仍是全省12個貧困縣之一，1983年還列入全國201個貧困縣之中。1985年農民平均收入僅237元，貧困面廣，貧困程度深，可供選擇的發展路徑少之又少。

此後，多屆縣委、縣政府逐漸意識到，鳳凰農業生產受自然條件的制約，產值的增長幅度極其有限。從宏觀經濟來看，要使鳳凰真正富裕起來，光靠農業是不夠的，還必須發展工業和商業。

至此，鳳凰人開始投石問路，問道於工業生產。

1970年，全國各地普遍興辦小氮肥、小水電、小煤窯、小鋼鐵、小水泥等「五小」工廠。鳳凰不顧當時缺電、缺煤、缺技術的實際情況，盲目開辦氮肥廠，結果第一年就虧損80萬，接連的嚴重虧損讓政府財政到了舉步維艱的地步。

開局不力，方知尋路艱難。

1980年，貫徹中央「調整、改革、整頓、提高」的方針，鳳凰縣及時關閉氮肥廠，再認真反思辦氮肥廠失敗的經驗教訓，根據本地盛產曬紅煙的實際情況，辦起了一個雪茄煙廠，開始發展煙草經濟。

及時調整，因地制宜，便得花生滿路。

煙草種植切合鳳凰山地多、生態好的縣域實際，生產的煙葉品質好，市場競爭力強，全縣煙草經濟頓時活躍起來。一方面農民大量種煙，增加了收入；另一方面煙廠稅利多，地方財政收入大幅度上升；同時，煙廠的龍頭效應，帶動了印刷、捲煙材料生產等相關產業的大發展。

起初，發展煙草產業也非常艱難，沒有技術，自己摸索，沒有設備，用手工捲煙，沒有廠房，從簡易作坊到搭蓋廠篷，再到建起臨時廠房，先後三次搬家。

星夜兼路，加快發展。很短時間內，鳳凰煙廠便辦得紅紅火火。最鼎盛時期，該縣煙草種植面積達8萬多畝，產煙22.8萬擔，年上繳稅收3140萬元，並帶動相關產業迅猛發展。1990年，鳳凰縣財政收入一舉破億元，成為當時全省財政過億元的五個縣市之一，和當年的長沙市、臨澧縣、益陽縣、瀏陽縣一起被譽為全省經濟社會發展領域的「五朵金花」。

煙草經濟為鳳凰經濟發展帶來了近15年的繁榮。煙草經濟的發展刺激老百姓調整產業結構，全縣煙草種植規模節節攀升。當時，老百姓種植一斤煙葉市價1.5元，煙草產業成為脫貧致富的黃金產業。「糧煙安天下」一度成為鳳凰縣經濟發展的響亮口號。

然而，到上世紀九十年代中期，隨著國家產業結構政策的調整，鳳凰縣煙草產業受到限制，再加之企業內部缺乏現代化的管理經驗，企業經營不善等多方面原因，鳳凰紅火一時的煙草經濟轟然崩塌，鳳凰經濟社會發展遭受到重創，光煙廠就有3000多名工人下崗，相關產業5000餘人下崗。當時小小的鳳凰縣城3餘萬人口當中，近萬人因煙廠倒閉而失業；縣財政收入由過億元一下子跌到2000萬元。廠關民窮，繁華一時的鳳凰古城一片沉寂，冷火秋煙。

「一時間，整個鳳凰縣城『黑雲壓天』。」時任縣委書記陳久經對鳳凰縣遭遇的這場「經濟危機」記憶猶新。

鳳凰人是竿軍的後代，從來都有那麼一股死不服輸的倔強勁，他們不能也不會被輕易擊倒。在遭遇經濟重創后，縣委、縣政府緊急召集全縣50多名縣級幹部在南華山開會。

會議上，幹部們更多還沉浸在迷茫、沉痛、悲觀的情緒當中。大家都知道，此時的鳳凰縣最需要的是指明一條新的道路，才能重新鼓舞士氣，凝聚民心。

然而，煙草經濟之路剛剛崩塌，進退路窮，前路更在何方？

在南華山這場以「二次創業」為主題的大會上，短暫的低迷、沉默后，為了一縣之生存、發展，會場慢慢開始熱鬧起來，幹部們憤然反思，慷慨建言，激情研討，反覆爭辯……

這場持久的會議一直開到第二天凌晨，從各持己見的建言，到僵持不下的論爭，最後，到凝聚共識，經歷了一個漫長的過程。

車到山前必有路。會上，一條新的道路終於又鋪展開來———發展旅遊。

整個湘西旅遊業起步於上世紀八十年代，並不算晚。然而，隨著上世紀八十年代湘西自治州當時所轄的大庸市、桑植縣這兩大重要旅遊資源縣市與常德地區的慈利縣合併，整合成立新的張家界市后，湘西的旅遊發展一度處於「迷茫」甚至「停滯」狀態。

就在這樣一個歷史節點，鳳凰縣提出要發展旅遊產業，對全縣人民來說，必然會是一條更具爭議的道路選擇。

眾所周知，上世紀九十年代，旅遊產業，還並不是一個熱詞，對偏遠的邊城小縣鳳凰來說更為陌生。鳳凰要發展旅遊產業？旅遊為何物？鳳凰有沒有發展旅遊的資本？如何來發展旅遊？一系列尖銳的問題都擺在鳳凰人民面前。

旅遊產業之路——歷史與現實的抉擇

走在鳳凰的夜色里，江邊吊腳樓一間連著一間，懸挂在高高的河壁上，蕩漾在沱江的燈影里。

虹橋璀璨，南華山上燈影幢幢。一盞盞明亮的水燈，順著江水的光影流動，苗家阿妹的歌聲在江岸裊裊升起……

的確，鳳凰是天人合一的人間傑作。特有的邊地山水、文化，魅力無限，迷倒眾生。難怪，紐西蘭著名作家路易·艾黎要稱讚她為「最美麗的小城」。

鳳凰歷史古樸悠久。自古以來一直是苗族和土家族的聚居之地。鳳凰城史可追溯到唐朝垂拱二年（686年），當時設渭陽縣。到清嘉慶二年（1797年）鳳凰升為直隸廳，統領三府一州軍政，管轄「大湘西」二十餘縣，被視為「扼湘西苗疆之咽喉，浦瀘麻之屏障」的邊陲重鎮。

地域文化多元厚重。在千百年的歷史演變中，鳳凰演繹的是華夏正統和武陵蠻夷之間融合與反融合的歷史。在此過程中，楚文化與當地土著文化、苗文化與漢文化融合碰撞，形成了鳳凰獨具特色的多元文化景觀。「趕屍」、「巫術」、「椎牛」等文化元素更是增添了鳳凰文化的神秘、厚重。

民族風情多彩濃郁。鳳凰作為以苗族為主體的民族聚居區，沉澱了大量的人文歷史景觀，蘊藏著濃郁淳樸的民族風情。山江苗寨民俗村、苗人谷、老家寨等，保持著原始淳樸的民風民俗。在苗寨里，傳承著上千年的民俗活動，如「三月三」、「四月八」、「六月六」、「趕邊邊場」等。

兵戰文化驍勇馳名。歷史上，生活在這裡的苗民不服王化敢於反抗，由於鎮壓苗民而衍生出的兵戰歷史，給鳳凰留下了一系列戰爭痕迹。比如，明清兩朝修築的「邊牆」、數量龐大的堡壘、碉樓、哨台、關卡等軍事設施，形成了嚴密完善的軍事防禦系統，成為鳳凰不可多得的歷史文化遺產。

另外，鳳凰建築風格獨特、人文精神影響深遠。特別是鳳凰的近現代歷史上，出現了田興恕、熊希齡、陳渠珍、沈從文、黃永玉等傑出的政治、軍事、文藝人才，可謂人才輩出，群星璀璨。這些都構成了鳳凰文化厚重神秘的屬性，成為鳳凰旅遊發展的資本與靈魂。

鳳凰憑藉自身厚重的文化底蘊和獨特的邊地風光完全擁有發展旅遊產業的底氣。

尤為重要的是，承載著這些豐厚文化旅遊資源的鳳凰古城，歷經千年而保存完整，更是十分不易。特別從上世紀八十年代以來，隨著改革開放，鳳凰縣煙草經濟發展，老百姓生活條件大為改善，古城一度掀起一股拆除傳統建築修建新「洋樓」的風氣。在這個節骨眼上，鳳凰縣時任縣長吳官林———這位「鳳凰護城人」，以當時十分難得的遠見卓識提出保護古城。

「當時我出了一張布告，就是講，要保護古城，不許破壞。」吳官林回憶。

1986年11月1日，一張措辭嚴厲的布告出現在鳳凰大街小巷，布告劃定古城保護區、沱江保護帶和名人故居、祠堂廟宇保護點，在這些區、帶、點範圍內，不論機關、團體、企事業單位還是個人，不得建造超過兩層的建築物，違反規定的一律拆除。

此外，當時鳳凰縣委、縣政府每年從財政中拿出100萬元，對那些已經破敗或已用作工廠和民居的名勝古迹進行「搶救性」修復，沈從文故居等一批重要的文物古迹得到修復。

前人栽樹，後人乘涼。鳳凰人一代代千方百計保存下來的古城正好成為該縣發展旅遊最大的底牌。

儘管鳳凰有優質的旅遊資源，保存也完好，但要充分認識到這些資源的價值，然後從煙草經濟立馬改弦易轍，走向旅遊發展之路，這在全縣幹部中尚有不少爭議，普通群眾更是眾說紛紜。反對、質疑、悲觀者多之。如何在全縣範圍內解放思想，凝聚共識是當時面臨的最大問題。

鳳凰歷史上發生的以下兩個重要事件，很大程度上消解了該縣上下的疑慮，堅定了發展旅遊的道路自信。

2000年4月21日，對鳳凰來說，是一個值得紀念的日子。這一天，一位老人，登上鳳凰縣廖家橋鎮永興坪村一處「苗疆邊牆」遺址，在察看了一些零零碎碎的「片磚只瓦」后，這位老人震撼了，他突然大喊一聲：「這就是我找了近半個世紀的南方長城啊！」

此語一出，震撼世界，「南方長城」從此得名。

這位當年已77歲高齡的老人叫羅哲文，時任國家文物局古建築專家組組長、長城學會副會長。上世紀五十年代初，羅哲文便在相關史料中了解到南方有長城，卻多年未能找到，沒想到，此次湘西鳳凰之行，終於圓夢。

從此，鳳凰古城因為「南方長城」這個新的命名而被賦予了新的生命，鳳凰古城的知名度開始在全國叫響，也讓全縣看到了發展旅遊的廣闊前景。

一年後的4月8日，對鳳凰來說又是一個特別重要的日子。當天下午，時任國務院總理朱鎔基來到鳳凰。看到悠悠沱江、秀美古城，朱鎔基總理的激動之情溢於言表，他欣然揮毫，留下「鳳凰城」三字珍貴墨寶，並作出「發展旅遊業是湘西今後最大的門路」這一重要指示。

「朱鎔基總理的重要指示，讓全縣老百姓開放了思想，極大地堅定了鳳凰上下發展旅遊的決心和信心。」州政協主席劉昌剛於2002年至2006年擔任鳳凰縣委書記，在他看來，羅哲文和朱鎔基總理為鳳凰旅遊發展帶來了一劑「興奮劑」。

從此，鳳凰旅遊發展之路得天時、地利、人和。

打造品牌之路——建設與營銷的並進

旅遊發展的方向確定了，思想統一了。然而，鳳凰旅遊到底怎麼搞，依然是擺在鳳凰人面前的一個現實問題。

時間回溯到1997年，鳳凰縣「二次創業」提出了旅遊發展道路的第二天，時任縣委書記陳久經和縣裡幾個幹部連夜趕到廣東，找到正在舉辦畫展的黃永玉。

黃永玉是湘西鳳凰走出去的具有世界影響力的藝術大家。熱愛家鄉的黃老，一直牽挂家鄉的發展。

「先回去把虹橋修復好！」當年黃永玉為家鄉旅遊發展獻出第一策就是恢復虹橋，他還親自為虹橋設計了圖紙。如今，佇立在沱江上的秀美虹橋已然成為鳳凰古城的標誌性景觀。

當然，黃永玉的建議不僅僅是修建一座虹橋那麼簡單，他更是要告訴家鄉的父母官，要發展旅遊，基礎設施建設、旅遊景點打造迫在眉睫！

很快，鳳凰加大了基礎設施、旅遊配套設施和景點建設步伐。

在全縣上下的共同努力下，1998年，鳳凰古城被評為省級歷史文化名城，鳳凰古城旅遊在省內開始形成影響。

2001年12月17日，從北京傳來好消息，鳳凰古城被列為第101座國家歷史文化名城，開啟了鳳凰旅遊富民強縣的發展新征程。

當然，不得不承認，任何事情，起步艱難。儘管鳳凰縣全力而為，但旅遊是一個長期投入的產業，不像早前發展煙草經濟那般立竿見影。據統計，2001年，鳳凰縣全年旅遊人次僅為57萬人次，門票收入僅為165萬元，這樣一組數據對於一座全力打造旅遊產業的國家級歷史文化名城來說，遠遠不夠。這也迫使鳳凰縣委、縣政府再次陷入思考———鳳凰旅遊必須加快步伐！

又是一場全縣範圍內的大討論。

最終，縣委、縣政府形成決議———引入民間資本，加速鳳凰旅遊開發。

幾經曲折，當時旅遊界的「新貴」葉文智進入了鳳凰縣委縣政府的視野。雙方經過10輪拉鋸式的利益博弈和艱辛談判，終於塵埃落定。2001年12月26日，黃龍洞投資股份有限公司組建的鳳凰古城旅遊公司，以8.33億元獲得鳳凰縣8個核心景點的50年經營權，公司平均每年付給政府1660萬元經營管理費。

此時，鳳凰縣委、縣政府也背負著巨大非議和指責。幹部們不得不一遍遍和老百姓解釋『經營權轉讓』不是『賣祖業』，而是更好地保護開發文化遺產。隨後的事實讓老百姓漸漸明白了政府當初的用心，疑慮最終消除。

鳳凰在全國率先探索出「政府主導、市場運作、企業經營、社會參與」的旅遊產業經營機制走出了一條創新之路，鳳凰旅遊發展進入快車道。

很快，政府搭台，企業唱戲，鳳凰古城好戲、大戲連連：「西部之歌」通過湖南衛視直播，率先向全國乃至全世界唱響南方長城。緊接著，「南方長城中韓圍棋巔峰對決賽」、「譚盾大型水上音樂會」、「天下鳳凰美」群星演唱會、「·鳳凰苗族銀飾節」、「天下鳳凰聚鳳凰」等大型宣傳營銷活動陸續登場，一步步唱響鳳凰旅遊大品牌。

「記得是2003年的11月21日，譚盾音樂會，在沱江上，龍仙娥的苗歌唱起來，世界頂尖級的交響樂團奏響氣勢磅礴的樂章，整個沱江兩岸沸騰起來，民族的、世界的、東方的、西方的，音樂穿越了時間、空間，穿越了民族、國界！」譚盾在鳳凰舉辦的這場大型水上音樂會被評為2003年十大文化盛事之一。至今，一些當時的見證者講起這段盛事，仍然激動不已。

關於這場名為《地圖———尋找消失的根籟》的水上音樂會，背後還有著不少動人的故事。當年，譚盾來湘西，走到一村寨，見一老者，老者鶴髮童顏，手握石子，見譚盾后，將手中石子順手一甩，地上便成一八卦圖案，然後，飄然而去。不久，譚盾再次來到這個村寨，發現這位長者已經逝去……

譚盾在鳳凰的經歷充滿了傳奇色彩。而這份傳奇與神秘，正是「神秘湘西」留給世人最好的想象！更是「天下鳳凰」旅遊品牌打動譚盾，打動天下遊客的最動人之處！

發展旅遊，景點建設必須和品牌營銷齊頭並進。多年來，鳳凰縣委、縣政府持續不斷地建設、整治古城，為旅遊提質，為品牌奠基。

據統計，自2001年以來，鳳凰縣在財力十分弱小的情況下，通過申報項目資金、上級轉移支付及地方財政配套，累計投資超過16億元，先後完成了沱江防洪堤及游步道、從文廣場、古城污水管網、沱江河清淤、小溪河治理、古城風貌整治、古城消防設施、古城機關單位搬遷、從文圖書館、鶴舞公園、古城夜景美化、「風」「雪」「雨」「霧」「雲」五座景觀橋、古城公廁建設等一批古城提質項目及旅遊配套服務項目建設。

鳳凰縣的歷屆領導班子一屆接著一屆干，干出了實效。

特別是州委書記葉紅專擔任鳳凰縣委書記期間重點打造的十里沱江風光帶建設，做足沱江這篇「水上」文章，極大地拓展了古城格局的同時，將鳳凰的山、水、城、人、文融為一體，鳳凰古城進一步提質，煥發勃勃生機。再加上鳳凰夜景的打造，鳳凰古城更顯璀璨多姿。

昔日的「舊鳳凰」「小鳳凰」在州縣的共同努力下，打造成今日的「新鳳凰」「夜鳳凰」「大鳳凰」！

保護鳳凰、建設鳳凰、營銷鳳凰成為打造鳳凰旅遊品牌的三根主軸。多年來，在州委、州政府的正確領導和大力支持下，鳳凰人不顧前路艱辛，腳踏實地，代代接力，奮力前行，全力推動鳳凰旅遊品質的步步提升，以鳳凰為龍頭的神秘湘西遊逐漸響亮世界。

至2013年，全縣共接待遊客842.42萬人次，實現旅遊收入66.86億元，門票收入1.7億元。和2001年遊客57萬人次，門票收入165萬元相比，短短13年，鳳凰旅遊人數增加15倍，門票收入更是增長了100倍！

當時，一路高飛的鳳凰旅遊被譽為旅遊界的一匹「黑馬」、「野馬」。

「野馬」奔騰，一路高歌。短短十餘年，鳳凰便被賦予「國家歷史文化名城」「旅遊強縣」「國家旅遊名片」「世界文化遺產預備名錄」等一張張國家級和世界級的名片。鳳凰古城還先後被評為「十大最好去處」之一，榮登縣域旅遊品牌十強，被日本NHK電視台推介為「世界名鎮」，在「9個最值得去的古鎮」榜上排名第一。

旅遊新政之路——擴容與提質的變革

既是「野馬」，便容易脫韁。

鳳凰旅遊多年來在廣袤無垠的「曠野」賓士，創造了速度與傳奇，但也埋下不少弊病。

突出表現為：景區景點無序開發甚至惡意競爭，導致市場價格混亂、服務質量低下，無證拉客、欺詐遊客、違規操作時有發生；古城核心區缺乏管控，違規旅行社以「免費贈送鳳凰古城」「零負團費」等為噱頭，破壞行業公平，損害遊客利益；古城保護壓力劇增，公共設施、文物景點、生態資源、環境保護不堪重負……

現實面前，著眼未來的鳳凰越來越深刻地認識到———必須進行一場偉大而深刻的革命，來破除弊病，打造一個管理到位、服務優質的旅遊環境，以助鳳凰涅槃！

在這樣的背景下，2013年，鳳凰實行了當時轟動一時的「圍城收費」政策。這一原本試圖藉助圍城收費來大刀闊斧實行該縣旅遊產業轉型升級的舉措，一下子將鳳凰推向了風口浪尖。

「圍城收費前的鳳凰遊客看似多，但70%的遊客來自周邊大景區，他們甚至把鳳凰當作『禮物』贈送給遊客。換句話說，你到我這裡來，我收你門票，然後免費送你一趟鳳凰游。從更深層次來理解，鳳凰古城雖然品牌上去了，但實際上，因為種種弊病，我們還沒有形成一個獨立的產品，沒有建立起健康的產業鏈，我們圍城收費，某種程度是爭奪鳳凰旅遊市場獨立的一場『獨立戰爭』。」鳳凰縣委書記顏長文回憶起3年前的那場圍城收費所受到的誤解，內心還是難掩「憋屈」。

當然，市場才不管你憋屈不憋屈，在圍城收費之初，鳳凰旅遊受到衝擊，美譽度受到一定的影響。

歧路不容徘徊。鳳凰一邊頂住「門票制」帶來的諸多壓力。一邊秉持初衷，轟轟烈烈地開展一場以擴容提質、整頓市場為核心目標的「旅遊新政」，全力建設管理服務新體系。

合理規劃———告別「看屁股」時代。時間回溯到2012年國慶黃金周，鳳凰城內人頭攢動，城區交通幾近癱瘓，行人難以移步，從城北高速出口，車輛就只能緩慢「蠕動」，到城區至少也要3個小時以上……

數據統計，2001年鳳凰剛發展旅遊之初，城區面積為3.6平方公里，到2012年增加到約6平方公里，增加不足兩倍。2012年該縣共接待遊客690萬人次，與2001年相比，卻足足增長11.9倍。由此可見，鳳凰古城很美，小巧精緻，但容量小，基礎設施不堪重負。

為此，「旅遊新政」伊始，鳳凰縣大幅提高全縣規劃起點和項目標準，聘請國內專家和權威機構精心編製旅遊詳規和城鎮發展規劃。很快，鳳凰「一廊、雙核、三區、四線」的總體布局便應運而生。

古城核心區、舊城商貿綜合區、紅旗行政生活區、堤溪文教體育區、城北旅遊綜合服務區、棉寨旅遊服務休閑區等「六大功能分區」在這一總體布局中得到明確分佈，呈現出體系化、科學性的城市空間布局。這些科學規劃驅使鳳凰進一步完善各項基礎設施建設，擴大旅遊產品的容量，著力保護古城，提升旅遊品質。

該縣規劃局負責人介紹，到2020年，城市規劃總面積將達到19.2平方公里，城市布局、交通、基礎設施、古城保護、遊客超載等一系列問題有望破解。屆時，鳳凰將成為更加宜居宜游的文化山水之城。

「幾年前，北京一位老人帶著他的孫子來游鳳凰，回去后，老人問孫子鳳凰好不好玩，孫子說，鳳凰沒什麼好玩，到處是屁股。」鳳凰縣縣長趙海峰在談到城市整體布局規劃時，開玩笑地說起這個典故。

鳳凰有決心讓這個典故永遠成為歷史！

整頓市場———告別「黑鳳凰」時代。以往，來鳳凰旅遊的一些遊客在回去之後，對他們經歷的飛車追客、導遊訛詐等事件，內心很難平復，常常在網上予以發泄。

不容諱言，自鳳凰旅遊進入大家的視線以來，旅遊惡性事件曾層出不窮。「黑導遊」劣跡斑斑，「黑景點」品質低劣。不規範的旅遊市場秩序和行為嚴重影響了鳳凰旅遊的聲譽、品質。

據了解，在國家旅遊系統有統計的極惡劣的旅遊投訴事件中，鳳凰一度佔據超過了全國50％的比例。

旅遊市場亟待整頓，一系列重拳接踵而至！

2012年，在政府的主導下，將縣內原有的18個鄉村旅遊景點整合為2條精品線路，將古城風景名勝區內「古城景區」和「南華山景區」整合為一個產品。2013年，組建鳳凰古城景區管理服務公司（名稱），對古城景區、南華山景區、鄉村游景區門票統一管理、統一出售、統一營銷，從源頭上切斷高額回扣的利益鏈條，讓遊客明白消費，遠離欺詐。

「旅遊新政」實施以後，為配合旅遊市場的規範化管理，鳳凰縣以城區景區管理行政執法局牽頭成立旅遊執法大隊，對來該縣的旅遊車輛、旅行社和導遊的違規行為進行全面檢查、監督、處罰，全力凈化旅遊市場環境，提高旅遊質量。

優化管理———告別「輕服務」時代。服務是旅遊的軟實力，也是影響旅遊形象和質量的一項重要因素。

多年來，鳳凰旅遊一路高歌猛進，重建設、輕管理的問題比較突出。在整個旅遊體系建設中，服務體系的構建是弱項，時遭遊客詬病。

實施「旅遊新政」后，鳳凰更加註重提升服務質量。

實施景區公司統一管理和服務；全面加大對旅遊從業人員的培訓力度，培訓了380多名民族講解員，提高旅遊從業人員的服務意識；對古城區旅遊商品實行明碼標價，對賓館、客棧實行政府指導價；開放13座旅遊免費公廁，在主要旅遊路線增設60個遊客休息點；工商部門推出旅遊市場監管系統（12315指揮中心），利用目前信息領域的前沿技術提升旅遊管理、監督服務；引資6000萬引進「智慧鳳凰」電子系統，實現對景區的網路化系統管理，隨時監控各景點的遊客動態，也為遊客購票、選點、出行、住宿等提供全方位的電子化一體服務。

三年「旅遊新政」的實施，鳳凰緊緊圍繞城市擴容提質做文章，旅遊發展從「粗放型」向「精細型」轉化，獨立的旅遊市場基本成型，旅遊品質節節攀升，鳳凰旅遊進入跨越式的發展階段。

全域旅遊之路——涅槃與高飛的蛻變

三年的旅遊新政，鳳凰忍受誤解，踏夢前行，只為讓鳳凰脫胎換骨，化繭成蝶，涅槃高飛！

3年後的2016年4月10日，鳳凰再次拋出「震撼彈」———取消古城圍城設卡驗票方式，保留古城景點驗票方式。

如果說3年前，鳳凰採取「圍城設卡驗票」方式實施「旅遊新政」是發展的必然階段，但卻在相當程度上出乎人意料。那麼3年後，為進一步完善鳳凰古城旅遊管理服務新體系，取消鳳凰古城「圍城設卡驗票」，保留古城景點驗票方式則更是大勢所趨。

「在供給側改革這樣一個大背景下，我們必須從供給質量出發，從遊客的需求、滿意度出發，打開城門，把鳳凰旅遊從諸多發展障礙中解放出來。」州委書記葉紅專是三年前鳳凰古城圍城收費和三年後取消收費背後的主要決策者。在他看來，前後兩次重大決策是鳳凰旅遊發展史上的兩場重要戰役，前者堪稱「獨立戰爭」，後者可理解為一場「解放戰爭」，兩場戰爭都是鳳凰旅遊發展階段的必然選擇。

「獨立戰爭」已取得勝利。如今，這場「解放戰爭」又如何來打？

全域旅遊時代，必須有全新的規劃布局。

在「旅遊新政」期間高起點規劃的基礎之上，鳳凰再投入1000萬元完成全域旅遊規劃、土地利用規劃調整、生態環境規劃等「多規合一」工作，實現一張藍圖指明方向、管控到底，全力破解規劃「瓶頸」。

全域旅遊時代，必須靠大項目推動大發展。

5月12日，正值初夏，暖陽。鳳凰縣沱江鎮杜田村，該縣遊客服務中心及停車場建設工地上，機器轟鳴，人來人往，好一片熱火朝天，大幹快乾的景象！

施工方介紹，城東、城西遊客服務中心及停車場是該縣遊客綜合服務體系建設項目的一部分。遊客綜合服務體系項目計劃總投資16.9億元，是一個全新的遊客接駁系統。整個項目建成后，以城北大型停車場及遊客服務中心為樞紐，以城西、城東遊客服務點為支撐，以旅遊接駁為載體，將實現旅遊車輛統一停靠城外、統一接駁進景區、統一門票銷售和統一導覽服務。

全域旅遊時代來臨，鳳凰縣項目建設不斷呈現「大手筆」。近年來，該縣以創建國家5A級景區為抓手，重點做好產業和配套設施「兩個項目庫」，充分發揮基礎設施、配套設施服務產業發展功能。2017年，該縣共實施重點項目100個，總投資783億元。特別是成功引進東方園林產業集團、秀蘭集團、華夏集團、中青寶公司等涉旅企業入駐鳳凰，協議投資近100億元，加快國際休閑度假區、旅遊西線和北線開發，打造古城游與鄉村游雙輪驅動格局，帶動民宿產業、特色餐飲、觀光休閑農業、休閑農莊、度假村、旅遊商品加工業等涉旅產業發展，成為該縣實現全域旅遊的強大的推動力。

尤為值得關注的是，未來5年，鳳凰縣在交通項目上，將重點加快高鐵、幹線公路、機場建設。對內交通主要加快景區通暢路網建設，年底竣工天星山旅遊公路、廖家橋至長潭崗旅遊公路、長潭崗跨湖人行景觀橋建設。在景觀慢行系統建設上，對接通號集團完成環古城觀光捷運可研、立項等前期工作，啟動古城沿沱江至長潭崗觀光綠道慢行系統。上半年完成從「齊梁橋風情小鎮—遊客服務中心—南華山—杜田—飲馬江—生態文化公園—長潭崗—山江—天星山」的80公里旅遊扶貧景觀公路和慢行綠道設計，打造精品景區「慢游」體驗系統。

全域旅遊時代，必須進一步增大文化軟實力。

近日，不少來鳳凰旅遊的遊客走到沱江下游豹子灣一帶，發現不少驚喜：美麗的「風橋」建設完工，美若虹橋。河岸兩邊新修的吊腳樓，別具風味。沱江里，兩架大水車，勾起對湘西鄉村的記憶……

「鳳凰記憶這個項目不僅能拓展古城旅遊空間格局，更重要的是挖掘了鳳凰的特色文化，增加了遊客的文化體驗，淡化了古城商業化氣息。」4月13日，正在現場調研的州委書記葉紅專為「鳳凰記憶」項目點贊。

「鳳凰記憶」建設項目位於沱江下游豹子灣「風橋」至聽濤板橋，總長700米。項目建成后，將成為鳳凰旅遊新的增長極。為更好地迎接全域旅遊時代到來，鳳凰縣進一步挖掘內涵，提升文化旅遊軟實力。2015年，該縣對外開放苗人谷景區—苗族博物館景區、飛水谷景區—營盤寨景區、營盤寨景區—香薰山谷—農家船景區、老家寨景區—《苗寨故事》風情劇等鄉村游精品線路，讓廣大遊客全方位、多角度地感受鳳凰苗族文化和獨特的民俗風情，助力全域旅遊發展。此外，鳳凰正大力推進旅遊+文化+生態（林業）康健+體育（汽車營地）等項目建設，匯聚全域旅遊發展合力，全力創建國家5A景區，融入大湘西生態文化旅遊圈，打造國際目的地。

全域旅遊時代，必須諳熟資本運作。

鳳凰旅遊發展的「野心」足夠大。然而，發展靠項目，項目要資金。多年來，鳳凰縣受觀念、渠道、平台等多方面因素的影響，融資難問題一直尤其突出。

如何破解這一難題，尋得突圍發展的「金鑰匙」？

近年來，鳳凰縣委、縣政府在資本運作上尤為著力。經過近幾年的探索實踐，鳳凰開始形成「1+2+N」投融資體系。「1」即政府，主要是主導規劃和基礎設施建設；「2」即縣銘城公司和縣文化旅遊經開區管委會兩個建設、融資平台。「N」即其下的N個子公司和N個社會投資主體。

「1+2+N」的模式搭建了融資平台，構建了切合鳳凰縣實際的融資體系。在「1+2+N」模式下，鳳凰全力拓展融資渠道，利用各種資源，吃透政策，優先向上爭取國家金融支持、政策性銀行貸款，合理利用商業性銀行貸款和平台公司發債，大力引入以 PPP 模式為主的公私合營模式。

「充分挖掘經營性項目盈利點，將明顯有收益或至少初期收益能覆蓋銀行融資利益的項目，堅決實施PPP建設模式，確保PPP項目的真實性和可操作性。」談到該縣PPP項目引進，縣長趙海峰介紹，充分權衡企業利益和政府債務風險是該縣引進PPP項目的立足點。

目前，鳳凰縣已有海綿城市、西線旅遊、全域旅遊基礎設施、城鄉給排水設施、智慧旅遊停車場及配套設施建設等5個重點項目進入省PPP項目庫，總投資65億元。

融資平台搭建，融資模式創新，有效破解了鳳凰縣多年來發展路上的資金瓶頸。

當然，無論是項目融資還是舉債融資，控制債務風險是關鍵。為此，鳳凰縣進一步解放思想，充分利用市場機制和縣域資源，靈活運用資本市場規則，科學合理地管控債務風險穩定發展大局面。

在債務償還問題上，鳳凰縣一方面積極爭取十分明確或很有保障性上級補貼。同時，新增政府所有資產的處置。其次，充分利用土地增值收益。此外，該縣還通過PPP項目中政府與投資方共同組建SPV公司實現收益、地方產業發展形成財政增收、銘城公司二三期發債、IPO公司預期上市等多措並舉，確保政府負債風險可控。

旅遊地產的開發經營是近年來鳳凰資本運作的一大亮點。比如，最近，鳳凰正籌劃在古城拓展區域廖家橋鎮開發3000畝小宗旅遊地產項目，每1.5畝為一宗，以每宗售價200萬價格計算，3000畝售價就可達40個億。

理念一通，一通百通。思路對路，逢山開路。

「這幾年來，我們不斷前行，最大的收穫便是終於找到了路，真正知道怎麼來打造、經營鳳凰這座古城，怎樣才能在全域旅遊時代，讓鳳凰成為真正的『金鳳凰』。」縣委書記顏長文這句話或許正預示著：一個歷經「涅槃」的全新「金鳳凰」正展翅飛來！

鳳凰縣作為國家西部湘西自治州轄內的一個邊地小縣城，一路走來，不斷尋路，堅定不移地走符合地方實際的旅遊發展之路，一步步成為全國歷史文化名城，再躍居國際知名旅遊目的地，通過旅遊產業真正實現了富民強縣。鳳凰旅遊短短17年的快速發展已讓其馳名海外，足以成為旅遊界的「鳳凰現象」。

鳳凰縣的成功，有著不少可供複製推廣的經驗：不畏艱辛，探求發展之路；尋得正確的道路后，縣委縣政府一屆接著一屆乾的團結、執著、堅持；在發展過程中能夠不斷創新，不斷「相時而動，因時而變」的變革等等。這些都是鳳凰的成功經驗。鳳凰的探路歷程和發展模式有著示範和樣板效應。

昨日可鑒，今日正拼，未來可期。全域旅遊時代，鳳凰作為支撐大湘西生態文化旅遊圈的「一個龍頭、二個中心」，正全力推進國家5A級景區創建，打造國內外知名旅遊目的地的金字招牌。鳳凰將再一次歷經涅槃，鳳凰展翅高飛，前景可待。

本文圖片由吳銘森、張順心、麻正規提供。

(稿源：湘西網-團結報) (作者：劉路平 陳明燈 歐陽文章)