【專題】當前去產能工作面臨的主要問題及政策建議

2017年3月，中央政府工作報告明確提出今年去產能目標。國家發展改革委等中央部門及各省市積極部署去產能工作。2017年4月17日，國家發展改革委發布《關於做好2017年鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展工作的意見》，以及《2017年鋼鐵去產能實施方案》、《2017年煤炭去產能實施方案》。國務院國資委及央企、20餘個省市相繼公布了去產能計劃，在打擊地條鋼方面也保持著高壓態勢，總體來看，當前去產能工作的部署情況進展比較順利。

一、 當前去產能工作中面臨的主要問題

行業效益顯著改善，市場倒逼去產能壓力減弱。煤炭行業得益於去產能與限產，鋼鐵行業得益於去產能與打擊地條鋼，以及政府加大基礎設施建設帶來的需求增長，兩個行業的效益明顯改善。2017年1-3月，煤炭開採和洗選業利潤總額708.7億元，而上年同期虧損6.5億元，主營業務利潤率高達11.0%；黑色金屬冶鍊和壓延加工業利潤總額為657.1億元，為上年同期的3.59倍，主營業務利潤率已達到了3.9%，這對於鋼鐵行業而言是個比較高的水平，2007年鋼鐵行業盈利狀況極佳時，其主營業務利潤率也就在4.5%左右。煤炭開採和洗選業、黑色金屬冶鍊與壓延加工業的虧損企業數目亦大幅減少，2017年1-3月兩個行業虧損企業數分別減少了－35.8%、－19.7%。行業效益的顯著改善，也會降低行業內企業去產能的積極性。鋼鐵行業的高利潤水平，會對當前進一步強制去產能目標、任務以及去產能節奏的合理性帶來挑戰。

優勝劣汰去產能機制不順暢。部分地方政府仍採用財政補貼、放鬆環境監管、協調銀行貸款等方式保護本地低效率企業（殭屍企業）。無論煤炭行業一刀切限產量的做法，還是鋼鐵行業一刀切的去產能任務層層分解的做法，這些做法雖然能顯著提升行業景氣，但是卻在一定程度上為低效率企業創造了生存空間。這些都使得低效率的企業更難以被市場的優勝劣汰機制趕出市場。

帶來原材料價格的急劇上升，為下遊行業的發展帶來不利影響。煤炭行業限產帶來煤炭價格的急劇上升，雖近來價格有所回調，但仍處於高位，煤炭價格的高企直接導致電力行業效益大幅下降，2017年1-3月，電力、熱力生產和供應業利潤總額大幅下跌35.3%。煤炭限產政策還帶來煤炭進口數量與價格的急劇上升，這在很大程度上是以國內消費者和企業的利益損失為代價補貼了國外企業。2016年下半年以來，鋼材價格快速上漲，雖近期有所回調，但仍保持較高價位，這對於需求不振的下遊行業帶來了不利影響。

依靠市場、法治去產能的途徑嚴重受阻。破產機制是市場經濟體制中化解過剩產能最為重要的金融和法律途徑，在出現較為嚴重產能過剩時，隨著競爭的加劇，大量低效率的企業會因資金鏈斷裂、難以償還債務本息、資不抵債等情況觸發破產機制，從而被清理出市場。而在，由於以下幾個方面的原因，導致破產這一化解過剩產能的重要途徑嚴重受阻：第一，地方政府保護本地企業，一方面，干預金融機構經營行為，迫使金融機構為已陷入破產危機的企業繼續提供貸款；另一方面，地方政府通過干預司法，阻礙銀行和其他債權人通過法律途徑追討到期債務，對於債權人對於本地企業的破產訴訟不予立案或盡量拖延，甚至直接干預破產程序幫助本地企業免予破產清算。第二，企業賬目不清、甚至給貸款銀行提供假賬，加之國內金融機構風險管理能力弱，有些企業已處於資不抵債且經營困難時，金融機構或其他債權人卻無從知曉，仍為這些企業提供大量貸款支持。第三，國內金融治理結構存在缺陷，各級金融機構負責人都不願意已發放貸款在任內變成壞賬，往往對於一些已資不抵債或已不能償付債務的企業網開一面，不及時訴諸於破產訴訟。第四，《破產法》等法律法規與執行機制不完善，對於債權人利益保護不夠，債權人往往很難通過破產訴訟保護自身權益，這使得銀行或債權人主動採用這一法律手段的意願下降。第五，資本市場不發達，銀行處置破產清算企業不良資產的途徑少，採用資產證券化或者投資銀行業務手段處理不良資產時，在政策和法律方面仍受到較多限制，降低了債權人採用破產訴訟的意願。

兼并重組難以擔當「去產能」的重任。現行化解過剩產能政策中，都特彆強調兼并重組的作用，但是在競爭性行業中，企業很少會以「去產能」作為兼并重組的動機，因為這不符合企業的自身利益。特別是在鋼鐵、電解鋁等重資產、競爭性行業中，生產能力及相應設備是企業最有價值的資產，讓併購企業收購目標企業然後自行報廢目標企業有價值的資產，這顯然是一廂情願。此外，我們對歷年來鋼鐵行業兼并重組情況的調查研究表明，幾乎所有的兼并重組不但沒有減少產能，反而大量增加了產能。

對於中頻爐的簡單禁止的政策有待商榷。中頻爐配合鋼水精鍊手段和連鑄、軋鋼裝備、配置除塵設備等環保設施等即可保證產品質量，且噸鋼能耗不到長流程工藝的50%、噸鋼污染物排放不到長流程工藝的30%。對於30噸電爐強行予以淘汰也是沒有必要的，30噸電爐雖然能耗上略高於其他大容積電爐，但是相對於長流程工藝而言其噸鋼能耗、噸污染物排放都能大大降低。2016年，廢鋼產生量大約在1.5億噸，電爐鋼產量僅僅只有4000萬噸，電爐鍊鋼有很大發展空間，鋼鐵行業要節能減排必須儘可能發展電爐鍊鋼，包括在確保產品質量與儘可能減少污染物排放的基礎上，或者允許中頻爐的存在，將中頻爐的生產要求規範化，並且通過事後嚴格的監管、嚴厲的處罰來制約企業的不當行為，而不是因噎廢食一關了之；或者允許企業採用電弧爐取代中頻爐。

自上而下以行政手段大規模「去產能」還面臨其他問題。第一，相關部門是不可能準確預測未來市場的需求情況，以過於強硬的手段來推行去產能，如果市場需求回暖，會帶來價格的快速上升及劇烈波動，歷次去產能及類似政策對於未來市場需求的預測就沒有準確過。第二，從上至下去產能，地方政府必然會以各種困難為由向中央政府提出各種條件和要求，中央政府實施去產能政策成本會非常高昂。

調整總體策略，政府積極引導，以破產機製為抓手，充分利用市場、法律與金融手段化解過剩產能。以破產機製為抓手，來推進去產能工作，有充足的法理支持和法律依據，能讓中央政府與地方政府在去產能的博弈或者談判中獲得更多的主動性，能在一定程度上幫助中央政府破解地方政府在去過剩產能過程方面的軟抵抗，減少中央在推行去產能過剩中不必要的政策成本，例如退出獎勵。還需要強調的一點是，在經營不善的企業及所在地地方政府只有在企業面臨很強的破產清算壓力時，才不會漫天要價，積極接受或者協助兼并重組，破產不止是直接化解過剩產能的工具，而且可以是促進兼并重組的重要手段。

具體而言，以破產機制加快推動「去產能」，其步驟如下：第一，以人民銀行、銀監會牽頭，全面清查嚴重產能過剩行業及行業內企業信貸情況、財務狀況與風險暴露情況；第二，以全面清查情況為基礎，對於產能過剩行業企業信用及風險進行綜合評價分級；第三，將財務上已達到破產條件的企業列出清單，並就企業情況進行更為詳細的了解，並根據企業規模、財務 、資產、經營等方面的情況，以及環境監管部門配合提供的企業環保狀況，將這些企業進行評級分類；第四，本著先易后難、風險可控、分類管理的總體思路，有步驟地依法對殭屍企業進行破產清算或者啟動重整程序，首先對於嚴重資不抵債的企業，依法啟動破產清算程序；然後對資不抵債且不能按期償還到期債務、經營十分困難的企業，依法啟動破產清算程序 ；隨後對於不能按期償還債務、尚未資不抵債、但主業經營活動基本停滯的企業，資產正在急劇惡化的企業，依法啟動破產程序；對於不能按期償還債務但尚未資不抵債，主業經營尚可，暫時面臨資金困難的，則應進一步觀察，根據後續情況再決定是否啟動破產重整程序或者破產清算程序。

完善破產制度，疏通過剩產能退出機制。破產是市場競爭的必然產物，是低效率企業退出市場的最為重要的渠道。完善企業破產制度，一方面有利於低效率企業和落後產能的退出，有利於化解過剩產能；另一方面能硬化破產約束，制約企業的過度投資行為。具體而言，從以下幾個方面入手：一是強化出資人的破產清算責任，當市場主體出現破產原因時，出資人在法定期限內負有破產清算義務，如違反該義務，應當承擔相應的民事、行政乃至刑事責任；二是增強破產程序的司法屬性，明確司法權和行政權在企業破產中的邊界，增強法院在企業破產中的主導作用，使企業破產制度回歸司法本質，避免地方政府對企業破產程序的直接介入；三是對於債權債務涉及面廣、涉及金額大、有重大影響的破產案件，交由巡迴法庭審理，避免地方政府干預破產司法程序；四是優化破產程序，完善破產管理人的相關規定，降低破產財產評估、審計、拍賣費用，減少破產清算成本，提高破產清算收益，提高債務人、債權人申請破產的積極性；五是適時修改《商業銀行法》，賦予商業銀行在處置不良資產中的投資權利，促進商業銀行創新不良資產處置方法。

進一步做好政策托底工作。重點做好失業職工的安置與社會保障工作，並對失業人員再就業提供培訓、信息服務甚至必要的資助；如破產資產不足以安置失業職工時，政府應減免破產企業土地處置應繳土地增值稅並以騰退與在開發破產企業土地所產生的部分收益用於職工安置。對於產能過剩行業集中的地區，中央政府還應給予一定財政支持失業職工的安置與再就業，並在土地開發利用方面提供支持；對於嚴重產能過剩行業集中地區、落後地區還可以提供特別的稅收優惠政策，支持這些地區發展經濟。