油氣改革落地在即管網獨立先行 成本監審已全面啟動

2017/05/05

雖然油氣

體制改革方案還未全面下發,但作為重頭戲的管網獨立已先動了起來。《經濟參考報》記者了解到,日前有關部門已經成立12個工作組,分赴多地全面啟動管輸企業定價成本監審工作,後續將研究制定天然氣幹線管道價格,加快規範省級以下管網定價。

這只是第一步。按照即將出台的油氣體制改革方案,未來要對相關管道投資、建設、運營、收費等標準進行統籌設計,分步推進國有大型油氣企業的幹線管網獨立,組建國有控制、多主體的油氣管網公司,省級管網要統籌規劃,促進互聯互通。

在眾多業內人士看來,這一版本相對「溫和」,但落實起來難度並不小。作為配套文件,目前相關部門正在研究制定管網設施獨立、公平開放等方面的細則辦法。而「三桶油」也加速謀划備戰,推進管道資產剝離等工作。

按照國家對能源領域改革的總體部署,油氣體制改革從2014年就已經開始醞釀,2015年年底才形成初稿,之後因分歧較大經曆數次修改。「方案已經獲通過,發布實施指日可待。」國家發改委副主任、國家能源局局長努爾·白克力兩會期間接受《經濟參考報》記者專訪時稱。而有參與方案制定的業內人士透露,目前該方案已下發到地方一定層級,聽取意見后再全面發布。

「改革重在完善機制,首先是中游實現管網獨立,因為管網不獨立,市場化是永遠做不到的。」

石油大學油氣產業發展研究中心主任董秀成表示。石油規劃總院專家郭海濤、韓景寬也撰文指出,促進管網設施獨立,並向第三方公平開放將是改革的最大亮點。目前天然氣管網第三方准入程度並不高,有來自上游經營主體壟斷准入的要求,有來自中游管網設施互聯互通不足、輸送能力有限的短板限制,有來自下游市場「長協」消納困難的客觀現實,也有配套法律法規不健全、缺少可操作性實施細則和准入條件標準等制度方面的原因。

據了解,當前油氣中游輸配環節仍高度集中在中石油、中石化和中海油三大國有石油公司手中,分別佔到85%、8%和5%。在保證國際長約和自己銷售利益的情況下,「三桶油」天然不具備開放基礎設施的積極性。

在此之下,成立獨立的國家管網公司曾是本輪油氣體制改革的最大關注點。不過最後的思路較為溫和,提出改革油氣管網運營體制,提高企業運輸和公平服務能力,實現油氣管網獨立,但有一個分步走的過程。首先是明確管輸價格,在油氣企業內部先實現管輸業務的相對獨立,和上下游分離,研究制定相關辦法保證第三方公平接入。其次將管網公司徹底從油氣企業獨立出來,允許油氣生產企業繼續保留一定的非戰略性管道和分支管道,但要獨立核算。最後時機成熟后,組建國有控股、多主體、多樣化的油氣管網公司。

除了幹線管網,省級管網也是改革的一個重要領域。當前油氣管網管理體制複雜,從幹線到用戶終端,還包括省級管網、市管網和城市燃氣管網等多個中間環節,層層加價。如某省門站氣價為2.18元,但下游工業用戶氣價4.37元,中間環節增幅超過100%。而且管網基本都是獨立操作運行,相互之間未能實現充分有效的互聯互通。

「現行管網管理體制下價格很難傳導,銷售價格下不來,跟替代能源沒有競爭,消費量也上不去。而且,很多省級管網都是靠天然氣銷售加成來賺錢,很難對第三方開放。未來要剝離銷售業務、實現省級管網獨立,並且統籌規劃,實現互聯互通。」一位參與改革的業內人士告訴《經濟參考報》記者。

第一步已然邁出。去年10月份以來,國家發改委陸續發布8個文件直指輸配體制改革和第三方准入兩大核心焦點,並在今年全面啟動管道運輸企業定價成本監審工作,制定和調整天然氣管道運輸價格,國家能源局下屬山東能源監管辦、西北能源監管局等也對轄區內油氣管網設施公平開放情況進行摸底調查,出台措施推進。

「一定要有公開、公平的管輸定價辦法;同時也應建立起成本監審制度。這不只是天然氣定價市場化的需要,也是加強天然氣管網建設的需要,更是成功推進油氣改革方案落地的基礎。」 國際經濟交流中心研究員景春梅表示。

而中石化、中海油和中石油先後公告公開油氣設施信息,並且以不同形式加快自身改革的步伐。

不過,郭海濤、韓景寬在文章中坦言,待油氣體制改革總體方案落地后,各相關方還有一場「硬仗」需要打。上述參與改革的業內人士也表示,目前在細則的制定中,各方還存在很多爭議。與幹線管網相比,省級管網的改革難度更大。

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