美國國防預算文件是如何產生的？

編者按：2017年5月，美國政府發布了2018財年預算申請文件。其中，為國防部申請的預算達約6391億美元，包括5745億美元國防基礎預算和646億美元海外應急作戰行動預算。這是川普政府發布的首份國防預算申請，也是近6年來美國國防預算申請首次大幅增長，因此成為各方關注熱點。本文主要從管理角度，初步梳理了美國國防預算常規的PPBE（規劃-計劃-預算-執行）機制，和大家一起看看每份國防預算是如何產生的。

美國國防預算屬於聯邦預算的一部分。為制定出科學合理的預算科目和數額，在預算的每個環節，力求體現流程制度化和規範化，以及部門機構間權責分明、部門意見的充分交互。

流程上，按照「規劃-計劃-預算-執行」（PPBE）的流程實施。即首先以規劃階段的前期國家頂層安全和軍事發展規劃、計算階段的國防各部門具體計劃目標為參照；然後三軍和國防部業務局制定出國防預算草案，由政府部門統一向聯邦政府和國會編報國防預算申請，由後者審批；最後由聯邦政府撥款機構向國防部最高財務機構直接撥款，並監督其執行。

PPBE流程

權力分配上，由行政部門和立法部門分享。即預算編製和執行職能主要在行政部門，而預算審批和事後審計職能主要在立法部門。美國立法機構和行政機構各有一套參與預算編製和審核的機構，在立法機構和行政機構內部，不同部門分別行使各自預算管理權，形成比較徹底的分權型管理模式。國防部負責國防預算的編報及後期的執行；總統行政與預算管理局負責含國防預算在內的聯邦預算的彙編審查；國會預算辦公室則協助國會審查和批准預算；國會兩院委員會主要負責預算收入立法，並起草稅法經國會批准后執行；財政部負責具體執行預算，預算的監督則主要由審計總署負責。這些機構間既相互制約，又相互配合，保證了預算管理體系的有效運轉。

1.規劃階段

1、具體流程

總統領導下的國家安全委員會發布《國家安全戰略》，闡明國家的利益、國家的安全目標及優先順序，提出暫定預算指標。參謀長聯席會議進行形勢評估，制訂達成國家安全目標的軍事戰略。國防部機關要對資源和財力的問題進行決策評估，如主管財務的主計長和分析評估局局長需要提出財力指導原則草案。參聯會、各軍種、聯合司令部、國防部各業務局等部門闡述各領域需求和優先順序。經過各部門、國防資源委員會多次協商審議，國防部最後制訂出《聯合計劃指南》，確定未來兩年主要國防計劃和優先發展的能力。

2、權力與標準制約

國防部長辦公廳會同參聯會，通過參照上層級的國家安全和軍事戰略、審議和修訂下層級軍種和各業務局的提交的需求，協調具體國防計劃與國家安全與軍事目標保持一致。

2.計劃階段

1、具體流程

美國當前執行的是「兩年預算制」，即每兩年一個預算年提交一次未來第二、三財年預算，非預算年只提交變更書。計劃階段的主要任務是將戰略規劃具體轉變為具體的人力、物力、財力需求。首先由各大司令部和計劃項目監督人員制定出《計劃目標備忘錄》，明確現有計劃、新上計劃和計劃調整；計算出「基準」，即項目的經費額度、性能和進度標準值。之後分別交聯合參謀部和國防部長辦公廳（計劃分析與鑒定局局長）審查，由國防部部長作出決策，形成《未來年份國防計劃》（FYDP），作為國防部項目和財務計劃，對五年的國防成本數據、人員、兵力結構進行安排。

2、權力與標準制約

《計劃目標備忘錄》是以各大司令部、計劃項目監督人員彙報的現有項目和建議項目為參考，其費用估算的準確性經過了各軍種和業務局「專業評審小組」的評審、軍種計劃與評審主任和預算主任的計劃演示。聯合參謀部按照國家安全、軍事戰略對《計劃目標備忘錄》審查。

國防部計劃分析與鑒定局局長負責計劃審查的總體協調工作；會按照《國防部財務管理制度》和《FYDP結構手冊》制定未來四年國防計劃。

該計劃要接受多方面審核，既要內部交由國防部長辦公廳各部門從業務角度提出評價和建議，又要對外上交給總統行政預算與管理局進行格式、材料審查，國會的政府問責署也會對內容和制定過程合理性進行審查。

3.預算階段

1、預算編製

（1）具體流程

預算階段是與計劃階段一起進行的，各軍種各業務局根據計劃階段形成的決議，編製下兩個財年的預算草案形成《概算書》，包括前幾財年、現財年、預算財年的預算情況。由國防部主管財務工作的副部長（主計長）主持編製國防部的總預算，報管理與預算局審查。管理與預算局將國防部、能源部等各部門預算納入該局編製的聯邦政府預算，由總統簽署《總統預算》后提交國會審批。

（2）權力與標準制約

總統行政預算與管理局第A-11號通告《預算的編製、提交與執行》會逐年更新，全面涉及預算流程所需了解和遵循的事項，並規定了預算數額、項目等的制定標準和因素。《概算書》內容按規定的細目編寫，提交國會的預算要包括預算構成、規模說明以及對經濟形勢的估計等。

國防部主計長、總統行政管理與預算局均會按照第A-11號通告的要求和客觀實際，對各軍種和國防部各業務局提交的預算方案進行評估和調整。而其調整結果也要返回，接受各軍種和業務局的微調。

財政部要向總統提出最後的聯邦收入預算數字及其說明書，供總統做好收入與支出預算的平衡。

2、預算審批

（1）具體流程

總統提交的軍費預算，經軍事委員會核准後生成具有約束力的《國防授權法案》，經撥款委員會的國防撥款小組核准后，國防部預算由《國防撥款法案》授權，從而形成對未來年度預算收入支出、赤字或盈餘的總額以及在各個功能分類之間的分配的預算決議，並提交兩院兩次表決。最後由總統簽署後生效。

（2）權力與標準制約

這一審批環節可持續達8個月，要經過軍事委員會、預算委員會、撥款委員會的數論辯論、聽證。期間國防部部長、參謀長聯席會議主席和各軍種部長與參謀長均有可能在聽證會上作證，圍繞預算科目和額度，與立法系統進行辯論。

立法系統的國會預算局會從專業角度，向兩院預算委員會提出預算分析報告做參考，包括對總統預算的分析、可供選擇的授權方式、主要項目的優先次序。行政系統的總統行政管理與預算局會從

4.執行階段

1、具體流程

國防預算生效后，就進入預算執行階段，在總統負全部責任的情況下，由財政部、行政管理與預算局、代理國庫業務的聯邦儲備銀行辦理國防預算執行的具體事項。國防部在獲得財政部撥款后，再把國防經費指標分配給各軍種和國防部各業務局。由於國防預算科目詳細，總預算一經批准，就直接成為軍隊必須嚴格執行的基本依據，國防費用在各部門、各機構分配、管理方面的決策權受到較大限制。但在預算執行中，還可以根據實際終止或調整部分採購計劃。

最後，國防部負責預算執行的機構編製國防總決算，報送總統行政管理與預算局，由後者納入聯邦政府財政總決算。報由政府問責署和國會批准。

2、權力與標準制約

在撥出預算之前，財政部根據批准的收入預算，按法令進行課稅，把款項納入國庫；並編製「國庫支付命令書」，以允許國庫向外撥款。

國防部收到撥款后，不把經費直接撥給各軍種和各業務局，而是經國防財會局及其下屬的五個分管不同功能經費的財會中心統一管理和支付。

國防預算執行中，國防部主計長和計劃分析與鑒定局局長至少每個季度都根據計劃與預算階段確定的評估標準。

國防部長總監察長辦公室負責美軍內部審計。政府問責署對監督國防部經費支出和使用，若發現有問題，有權要求國防部更正或向國會報告。政府問責署與國防部總檢察長協調合作，沒有領導和被領導的關係，凡重大的、國會重視的、總監察長辦公室不便於監察的部門事項，都由政府問責署進行審計。

行政與管理局進行部門項目評估時，會使用政府問責署的審計與評估報告。

5.預算的調整

在實際工作中，由於軍事需求或具體項目的變化，有時需要國會追加撥款或在現有經費內調整計劃項目。

1、追加撥款

美國還有一項緊急撥款法案，在發生戰爭、自然災害等緊急事件時，由總統向國會另行提交專門的緊急撥款申請。對於此類申請，國會通常放棄複雜而耗時的聽證、審查及辯論，短時間內就是否撥款和撥款數額投票表決，經參眾兩院同意並寫上一致后通過。

2、項目調整

分兩種，一是同類項目調整，二是不同項目轉變。同類項目調整時，有的國防部可自行決定，有的則需經國會批准或事先報告；不同類項目轉變則一律須經國會審批。國會還為不同類別項目轉變規定年度最高限額。按規定，無論是同類調整還是不同類轉變，一般不得隨意進行。有關改變原定撥款用途的情況，國防部每年要向國會彙報兩次。

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