以嚴監管促進強服務——訪人民銀行支付結算司副司長樊爽文

在支付行業，「嚴監管」和「強服務」，就像硬幣的兩面，維護著行業的健康運行和發展。

一方面，支付清算行業發展迅速，業務增量全球第一。據《支付清算行業運行報告（2017）》顯示，2016年全國共辦理非現金支付業務1251.11億筆，金額3687.24萬億元，同比分別增長32.64%和6.91%，為社會提供快捷的支付清算服務。

另一方面，作為支付清算行業的組織者、監督者、運行者和推動者，人民銀行強化監管，嚴格整治第三方支付市場亂象，連出「重拳」，今年已對多家支付機構開出罰單，包括支付寶、財付通這兩家支付巨頭，並註銷了多家非銀行支付機構的《支付業務許可證》。

近日，《金融家》記者特邀請人民銀行支付結算司副司長樊爽文接受專訪，請他講解支付市場「嚴監管」與「強服務」取得的成果以及未來新動向。

支付市場呈現多元化主體並存格局

《金融家》：支付行業的變革與創新日新月異，發展迅速。請您介紹一下目前支付清算市場的發展現狀。

樊爽文：伴隨網路通信技術的進步和廣泛應用，一貫活躍的支付服務市場迎來了新的歷史發展機遇。人民銀行不斷推動支付服務主體多元化發展，加強支付基礎設施建設，鼓勵非現金支付工具的推廣和創新，完善規章制度和監督管理，防範支付體系風險，促進支付服務市場煥發出新的活力。

一是人民銀行跨行支付系統發揮核心作用。2005年以來，人民銀行相繼建設運行了大、小額支付系統、全國支票影像交換系統、網上支付跨行清算系統等重要業務系統，為各金融市場提供低成本、高效率的公共清算平台，加速社會資金周轉，促進經濟金融發展。目前，全國各銀行機構法人均已直接或間接接入人民銀行跨行支付系統。2016年，人民銀行運行的支付系統共處理支付業務80.09億筆，金額3821.35萬億元。其中，大額支付系統處理業務8.26億筆，金額3616.30萬億元，相當於當年GDP的近50倍，是社會整體資金運轉的大動脈。2010年開始建設的網上支付跨行清算系統，為商業銀行的網上銀行業務提供實時清結算服務，走在了國際同行的前列。

二是銀行業金融機構是支付產業的主力軍。可以說，支付服務傳統上是銀行業金融機構的一項基本業務。依託發達的行內業務系統，藉助傳統櫃檯渠道和新興的網上支付、移動支付等電子支付方式，近4000家銀行機構為廣大企事業單位和個人提供支付服務。

三是特許清算機構在特定領域提供清算服務。為提高服務效率，人民銀行先後批准銀聯股份有限公司、城商行資金清算中心、農信銀資金清算中心有限責任公司等3家非金融機構提供銀行卡異地跨行清算、城市商業銀行和農村信用社資金匯划業務，成為央行跨行清算業務的補充力量。此外，為滿足形勢發展的需要，國務院近日發布《關於實施銀行卡清算機構准入管理的決定》，進一步放開了銀行卡清算市場。

四是非銀行支付機構在零售支付中發揮重要補充作用。近年來，藉助電子商務的興起，非銀行支付機構（以下簡稱支付機構）運用互聯網、移動通信等新興信息技術，充分發揮反應靈敏、機制靈活的優勢，依靠其強有力的客戶粘合力，提供了豐富多樣的個性化支付產品，並與貨幣基金、保險等其他行業相互結合，在小額零售支付服務領域發揮了重要補充作用，規模經濟效應和社會效應明顯。支付機構跨界經營並在傳統金融服務領域與商業銀行競爭的趨勢已經顯現。2016年，支付機構業務規模達1，854.76億筆、119.51萬億元；其中，移動支付的發展尤為迅猛，共發生971.5億筆、50.86萬億元，同比分別增長1.43倍和1.33倍。與銀行業金融機構處理的支付業務相比，具有筆數多、金額小的顯著特點，在小額、快捷、便民的小微支付服務方面已形成優勢。

構建「政府監管、行業自律、社會監督、公司治理」的監管體系

《金融家》：2016年是人民銀行「強化支付監管、防範支付風險」的「監管年」，請問人民銀行是出於何種考慮，開展這一行動的？總體上取得哪些成果？

樊爽文：多年來，人民銀行大力推進監管改革，創新監管手段，遵循「規範發展與鼓勵創新」並重的監管思路，著力構建「政府監管、行業自律、社會監督、公司治理」的一體化監管體系和工作機制。但隨著市場競爭日趨激烈，不同支付服務市場主體因利益訴求不同，發展路徑出現分化，部分機構有章不循、無序競爭，破壞了行業秩序、影響了市場公平；同時，技術進步深刻影響著支付業務的發展，支付業務創新周期縮短，風險相伴而生，風險傳導方式日益複雜。支付服務行業在快速發展的進程中在資金安全、客戶信息保護、支付系統建設等方面均暴露出了不同程度的風險。因此，2016年以來，人民銀行大力推進「強化支付監管、防範支付風險」，採取了一系列措施，加大監管，狠抓落實，切實防範金融風險。經過一系列工作，目前支付行業頂層設計基本完成，支付監管工作機制基本建立，專項打擊治理行動成效顯著。

《金融家》：那麼，2016年以來，經過強化監管，在支付清算行業完成了哪些頂層設計？

樊爽文：在這方面，一是正式實施並進一步完善個人銀行賬戶分類管理機制。2016年，人民銀行以落實銀行賬戶實名制和保護存款人合法權益為核心，按照鼓勵創新與防範風險相協調的管理思路，兼顧個人支付的安全性和便捷性，全面推進個人賬戶分類管理。

二是建立備付金集中存管模式。客戶備付金管理是支付機構監管的重中之重。針對客戶備付金規模巨大、存放分散、風險頻出等實際問題，人民銀行積極落實國務院互聯網金融風險專項整治工作要求，多方論證集中存管工作機制，確定將部分客戶備付金集中存管，首次交存的平均比例為20%左右，為最終實現客戶備付金全部集中存管打下堅實基礎。集中存管制度的實施將有利於切實保障消費者合法權益，還原支付機構的業務本源，促進支付服務市場健康、有序、長遠發展。

三是大力推進信用卡定價機制及相關制度改革。人民銀行從推進信用卡利率和息費規則市場化、提升預借現金服務質量、加強持卡人權益保護等方面，引導商業銀行建立差異化、個性化的信用卡產品和服務體系，促進信用卡服務創新和良性競爭。按照市場化改革方向，採用「取消商戶分類」、「借貸分離」思路進一步完善刷卡手續費定價機制，有效降低發卡行服務費和網路服務費。同時，會同多部門出台《關於促進銀行卡清算市場健康發展的意見》，完成銀行卡清算機構准入管理配套制度建設，有序推進清算市場開放。

《金融家》：請您介紹一下支付監管工作建立了怎樣的有效機制？

樊爽文：一是重塑政府監管權威。2016年人民銀行重典治亂、重拳頻出，統籌實施重點領域專項整治和對市場主體的組合檢查。針對部分機構無證經營支付業務問題，人民銀行會同12個部門制定專門方案，組織開展風險專項整治，取得明顯成效，截至2017年5月31日，全國已摸排確認的無證經營支付業務機構共243家。目前，處於核查取證階段的無證機構有28家，已進入清理整頓階段的有215家，其中137已完成整改，27家正在整改中，51家已被出具行政認定意見並移交工商、公安等相關部門，8家已由公安機關立案查處。打好突擊檢查、專項檢查、隨機抽查和現場核查的組合拳，開展5次大規模行動整治市場違規。在突擊檢查中，由總行支付司對4家銀行、2家支付機構實施突擊檢查，並對其違規行為作出近5000萬元的行政處罰，各分支行也積極配合，嚴格執法，有效警示了違法違規行為。在強化政府監管的過程中，人民銀行積極加強與其他政府部門的合作。2016年人民銀行建立健全聯合整治支付結算重大違法犯罪工作機制，與公安部成立聯合整治支付結算重大違法犯罪辦公室，建立支付結算重大案件通報和協查機制，對支付結算違法違法行為實施刑事偵查與行政調查「雙查」，加合力加大政府監管力度。

二是創新分類監管模式。人民銀行在網路支付業務管理辦法基礎上，於2016年建立支付機構分類評級管理制度，並組織實施分類評級工作。根據評級結果，確定監管重點，採取差異化的監管措施。對於A類機構，實名制實現比例達到95%以上的，實施支付額度和核實手段等方面的監管獎勵；對於D類機構，予以重點監管關注，可以責令停辦全部或部分業務；對於E類機構，限期整改不到位的，註銷支付業務許可證。出台這些措施的目的在於有效配置監管資源，激勵支付機構增強合規意識、加強風險管理，促進其可持續發展。

三是完善市場退出機制。2016年，人民銀行繼續把「能進能出」作為市場監管常態，加大市場退出力度。除通過分類評級加大機構市場退出壓力外，還通過支付業務許可證續展工作，遵循「總量控制、結構優化、提高質量、有序發展」的原則，推動機構合併、調減業務範圍、註銷許可證等方式增加市場退出渠道。截至2017年7月，穩妥開展四批支付機構業務續展，共197家機構提交續展申請，人民銀行對10家存在重大違法違規行為的機構不予續展，在續展過程中對10家機構實現合併。合併完成後，持證機構總數將由271家調減至247家。

四是發揮行業自律作用。行業自律是政府監管的有效補充。2016年，人民銀行指導支付清算協會配合監管要求，進一步暢通政策傳導，在銀行卡、防範電信網路詐騙等方面加強市場治理；完善自律體系，創新自律管理方式；加強政策溝通協調，維護行業和消費者利益；推進會員服務精細化，督促會員強化自我管理，完善公司治理，不斷提高持續經營和合規經營水平。

五是構建社會監督機制。發布支付結算違法違規行為舉報獎勵制度，指導支付清算協會制定實施細則、開發建設運行舉報平台，受理社會舉報，將支付違規行為置身於社會監督的「天羅地網」之中。截至2016年底，舉報平台累計收到舉報1832件，受理合規舉報540件，移送人民銀行24件，社會監督機制初顯成效。

今年以來，支付行業不斷創新，提升服務效能，滿足社會金融需求。圖為5月27日，銀聯聯合商業銀行共同推出雲閃付二維碼產品。

《金融家》：整治支付市場亂象，打擊違法犯罪行為，事關百姓的切身利益。請問人民銀行在專項打擊治理行動方面取得了哪些成效？

樊爽文：可以說，專項打擊治理行動成效顯著。為落實國務院工作部署和《關於防範和打擊電信網路詐騙犯罪的通告》要求，人民銀行快速響應、迅速行動，積極籌劃工作措施，強化系統治理和源頭治理，築牢金融業支付結算安全防線，阻斷電信網路詐騙的資金轉移通道，新型電信網路詐騙案件高發態勢得到有效遏制，切實維護了社會公眾財產安全，贏得了社會公眾的普遍認可，得到黨中央、國務院相關領導同志的肯定。

一是打贏電信網路詐騙「阻擊戰」。為針對電信詐騙暴露出的支付環節問題，人民銀行印發了《關於加強支付結算管理 防範電信網路新型違法犯罪有關事項的通知》（銀髮〔2016〕261號），從強化賬戶實名制、加強轉賬管理等方面提出延遲ATM轉賬到賬時間等20項具體措施，為社會各界合力圍剿電信網路詐騙作出了重要貢獻。截至2017年2月底，銀行為個人撤銷ATM電信網路詐騙轉賬1181筆，為群眾挽回資金損失1285萬元；銀行和支付機構拒絕異常開戶申請13萬人次；暫停和撤銷多人共用同一電話號碼且無法說明合理性的賬戶1073萬戶。

二是打造受騙資金查控「制高點」。人民銀行會同公安部等建立電信網路新型違法犯罪涉案賬戶緊急止付和快速凍結機制，建成運行「電信網路新型違法犯罪交易風險事件管理平台」，大幅提升公安機關查詢、止付和凍結涉案賬戶的效率，有效切斷電信詐騙資金鏈。截至2016年底，全國共有3675家銀行和111家支付機構接入，共辦理查詢、止付和凍結業務94萬筆，最大一筆止付金額達到2076萬元，成效立竿見影。

三是打響整治非法買賣銀行卡信息「攻堅戰」。在堵塞受騙資金轉移渠道的同時，人民銀行還會同工業和信息化部、公安部、工商總局、銀監會和國家互聯網信息辦公室聯合下發通知，開展聯合整治非法買賣銀行卡信息專項整治行動，切實保護社會公眾銀行卡信息安全，維護持卡人的合法權益，營造安全穩定的金融環境。

新常態下的「嚴監管」

《金融家》：經濟新常態下，支付行業呈現出哪些新特點和新變化？下一步，人民銀行將從哪幾個方面加強監管，促進支付行業健康有序發展？

樊爽文：新常態下，支付行業格局在改革創新中加快了調整。支付行業發展繼續呈現複雜性與不確定性等特點。首先是合規風險。一些支付機構借業務創新之名繞開監管，利用不同的監管標準套利甚至違規經營，嚴重損害支付服務市場的公平公正。另一方面，在監管高壓下已受到打擊懲處的違規機構仍可能利用監管盲區，重操舊業，死灰復燃。第二是操作風險。部分機構對因管理不善造成的操作風險仍然理解不清、認識不全、把握不透，把出現的操作風險事件當成是偶發局部事件，沒有對自身的公司治理結構、內控制度、員工管理、考核激勵機制等進行反思，造成特約商戶及終端管理缺位、客戶信息泄露、業務系統故障等嚴重後果。第三是經營風險。支付行業不可能獨立於外部社會環境存在，國內外經濟金融形勢依然複雜嚴峻。一方面，少數盈利與抗風險能力較差的支付服務主體可能直接受到外部影響，出現經營困難甚至難以為繼；另一方面，部分機構特別是相關互聯網金融機構，在自身經營困難的情況下，其風險可能傳導至其控制的支付服務主體。第四是業務連續性風險。支付與市場基礎設施的業務連續性直接影響金融穩定，主要機構和特許清算組織的系統安全也同樣關係千家萬戶。如果個別系統因管理、運維等不當中斷服務，甚至可能成為系統性風險的源頭。這些變化對我們的監管工作提出了更高要求，需要在堅持底線思維的同時，採取更富彈性、更具針對性的分類分級監管措施。

下一步，人民銀行將從以下幾個方面加強監管：第一，紮實推進支付結演算法規制度建設。堅持法治思維，研究制定銀行卡清算機構管理工作指南、審查細則，完善銀行卡清算業務相關管理制度。啟動《非金融機構支付服務管理辦法》法律層級提升工作，研究確定法律層級提升工作方案、主旨原則、框架。加快推進出台支付機構分級監管、變更、重大事項報告等制度辦法。完善分類評級標準，細化分類評級指標，優化有關分值權重。修訂完成《銀行賬戶管理辦法》。研究出台《關於規範小額支付系統集中代收付業務發展的指導意見》，強化集中代收付業務監管。研究制定《網路安全法》實施指導意見。

第二，繼續推進賬戶改革。推動落實個人銀行賬戶分類管理要求，推進Ⅱ、Ⅲ類銀行賬戶成為線上支付和移動支付的主要渠道。穩步推進全國集中賬戶管理系統建設工作，指導銀行完成相關係統改造和對接，完成人民幣結算賬戶管理系統數據遷移工作。推進聯網核查系統載入失效居民身份證信息。督促落實《人民銀行關於加強支付結算管理防範電信網路新型違法犯罪有關事項的通知》，持續協助打擊防範電信網路犯罪。

第三，強化支付服務市場監管。依法對設立銀行卡清算機構的申請進行受理和審批，審慎穩妥推進銀行卡清算市場開放；推動建立銀行卡清算市場監管體系，加強銀行卡清算機構日常監管；組織落實《關於促進銀行卡清算市場健康發展的意見》相關政策。

充分利用互聯網金融風險專項整治工作機制，深入開展非銀行支付機構風險專項整治工作。實施非銀行支付機構客戶備付金集中存管制度。繼續做好非銀行支付機構業務續展和分類評級工作。推廣非銀行支付機構非現場監管系統。

實施專項執法檢查，建立健全「雙隨機」重點抽查工作機制。推進現場檢查工具的研發與完善。依託聯合整治支付結算重大違法犯罪辦公室工作機制，密切與公安、審計等部門協作，調查、處理支付結算重大、典型案件。持續發揮社會公眾監督機製作用，做好信訪與舉報受理工作。充分發揮各方力量，組建支付市場監察隊伍。建立總分行兩級市場監察機制，強化分級分類監管。指導支付清算協會建成運行支付機構網路支付清算平台，斷開支付機構與銀行直連通道，實現支付機構和商業銀行之間的網路支付業務全部通過平台處理，確保資金安全。