俞可平：政府創新與國家治理現代化

6月26日上午，北京大學政府管理學院院長、中央編譯局原副局長俞可平教授在深圳創新發展研究院智庫報告廳發表了題為《政府創新與國家治理現代化》的演講。本文根據俞可平教授演講及問答整理，已經俞可平教授審定。

我今天要講的主題是「政府創新與國家治理現代化」，本來研究院希望我講民主。之所以不講民主，倒不是因為敏感，而是因為該講的都講了，沒有新東西。但是，我並沒有改變我對民主的基本看法，民主不但是個好東西，而且要繼續往前推進。

我一直認為的民主必須沿著三條道路往前推進：

第一，以黨內民主帶動社會民主。共產黨是執政黨，黨掌握核心的執政權力，必須以黨內民主帶動社會民主。這樣民主才能有序發展。

第二，以更少的競爭走向更多的競爭。市場經濟是一個競爭經濟，消費者接受了好的產品，經濟就有了活力。幹部選拔也一樣需要適當的競爭，以便優中選優

第三，要從基層民主一層層往上推進。

我認為這三條路線圖是民主政治成本最低收效最大的發展道路。

我經常開玩笑講，我以前像「教官」，更多是給官員講課，主要講現實問題。我現在是教授，回到大學跟學生講，主要講學術問題。我最近在大學里做過三場演講，是純學問的。第一場是政治學的公理，第二場是講權威與權力的概念，第三場是上周在浙江大學的演講，題目是「傳統文化的現代轉型」。

所以我現在主要做「天國的學問」，即純學問。今天算是破例了，講一個很現實的問題：政府創新與國家治理現代化。

我們先從第一個問題講起：國家治理現代化的重大意義。

中共十八屆三中全會通過了全面深化改革的重要決定，公布了60項重大改革任務，具體的任務有320多項。並且成立了全面深化改革領導小組，習近平同志任組長，下面有六個專項改革小組，政治、經濟、文化、社會、黨的建設和紀律監察。所有這些改革任務有一個總目標，就是「發展和完善特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。

我自己一直是「治理」、「善治」和「治理現代化」的倡導者，對十八屆三中全會把「推進國家治理現代化」當做全面深化改革的總目標，尤其高興。我認為，這是一個具有重大戰略意義的部署。這實際上提出了第五個現代化——政治現代化。政治現代化比起原來的工業、農業、國防、科技四個現代化來說，更深刻、更重要、更帶有長遠性。十八屆三中全會通過的《決定》是有重大戰略意義的，但全社會包括很多的領導幹部都還認識不夠。全面深化改革的總目標要牢牢堅持，並且努力通過具體的制度來實現、落實、推進。

政府治理是整個國家治理現代化的關鍵。儘管「更少統治，更多治理」是人類政治發展的普遍趨勢，但是到現在為止，政府還是最重要的公共權力，公共權力依然是決定國家政治事務最重要的手段。發達國家不例外，對於尤其如此。我有一句口號——「善政是善治的關鍵」，沒有好的政府就沒有好的治理。實現國家治理現代化的關鍵是政府自身的治理要現代化。然而，恰恰在這方面我們遇到的挑戰、存在的問題還很多。

一、政府公信力流失

大家都有感慨，現在人與人之間缺少了信任，坑蒙拐騙這麼多，朋友、同事、上下級之間都不可信了。很多人都驚嘆社會墮落，世風不古了。我認為最關鍵的原因就是政府公信力的流失，如果一旦覺得政府不可信了，這個社會就無法信任了。現在有些地方、有些部門，政府的公信力陷入了「塔西佗陷阱」。政府一旦公信力流失，社會誠信就會缺失，最後受傷害的是政府自己。我知道官員辛苦，起早摸黑，禮拜六保證不休息，禮拜天休息不保證，「5+2」、「白+黑」。官員的壓力非常大，居然成為自殺率最高的群體之一。對那些自殺的官員，網民們還要說「查一下，有沒有問題」。這種現象真的要深思啊！

二、政府創新動力不足

我主持地方政府創新獎16年，到了去年舉辦第8屆，和前7屆完全不同。過去地方政府非常踴躍地來申報，但是到了第8屆倒過來了，不是大家踴躍申報，而是課題組一個個去求人家申報。只有廣東和浙江兩個省創新比較多，但是這兩個省創新的動力比起以前也明顯弱化了。從全國範圍來講，弱化就更明顯。政府改革創新一旦動力不足，後果就很嚴重。社會就像一輛火車，火車頭是政府，官員是駕駛員，動力不足了，列車前進就會變慢，甚至會停下來。那樣，經濟發展就會遇到困難，整個社會就缺少活力。

三、行政成本過高

最近公布了公務員數量只有700多萬，但是事實上不包括合同制的政府僱員和事業單位人員，這些加在一起是個天文數字。我講的行政成本不光是人頭費，在轉型時期，這麼大一個國家，公務員數量多一點可以理解，關鍵是整個的行政成本太高。比如，現在的維穩，大多不是以疏為主，而是以堵為主，致使社會管理的成本巨大。

四、形式主義泛濫

「群眾路線」首先反「四風」，形式主義、官僚主義要反，但是很多機關的形式主義怎麼反而又回潮了呢？前段時間網上瘋傳江西一對新婚夫婦洞房抄黨章，把一個很嚴肅的事變得很庸俗。後來人家說，抄黨章算什麼？還有人說每個黨員必須做5萬字筆記，而且要手寫。我在中央機關待這麼多年，從沒有搞過這些形式。我們得反思：剛剛反過形式主義，怎麼還有如此嚴重的形式主義？到底有沒有找准原來產生形式主義的原因？十八大以後習近平同志抓得很准，要反形式主義，大家不能過一陣子就忘了。

五、一把手權力集中

通過反「四風」，官僚主義現象在從總體上有所限制和下降，但是一把手權力集中，至少有一些部門有一些地方比過去反而更嚴重。我到一些地方去調研，據說有書記召集幹部開會幾個小時，一看上廁所的人多了就不高興。後來人家告訴我，現在開會都不敢喝茶，怕上廁所。還有一些一把手擺譜，每次開會所有幹部到場以後，他最後才能到，不能任何一個人比他晚到，茶杯、筆記本都要讓秘書放好。我們不是剛剛反過官僚主義嗎？難道不包括一把手？

六、政府管理出現低俗化傾向

「國家治理現代化」的目標提得很好，但是現在有些方面正常化都算不上，甚至還出現了低俗化的傾向。我舉個例子，中央限制官員公費出國，這很好。但一些地方，把官員出國的限制也用在學者身上，一年只能出國一次，一個國家只能呆5天。還有，中央的「八項規定」非常好，但有些地方把老幹部和工人的正當福利也停發了。這些哪是國家治理的現代化，連正常化都談不上。

那麼，如何推進政府創新？

1.明確目標

政府創新或者是政府治理現代化九個目標必須清楚：第一是民主；第二是法治；第三是責任；第四是服務；第五是優質; 第六是效益;第七是專業;第八是透明;第九是廉潔。

政府創新在這些年有很多進步，在上述九個目標中，「法治政府」、「責任政府」、「服務政府」、「效率政府」、「廉潔政府」、「透明政府」都明確提出來了，這些目標都很好。在這裡我特別想強調另外兩個目標，這兩個目標現在還沒有提出來，但是已經越來越重要。就是「優質政府」和「專業政府」。優質政府，就是政府的公共產品要高質量，特別是政策和制度產品。專業政府，就是政府官員要有專業知識，要區分政務官和事務官，前者是政治家，後者是技術官員。

2.找准問題和根源

上面所說的這些突出的問題，有五個方面的根源：一是有些領導思想僵化；二是是制度環境有待完善；三是頂層設計需要進一步的合理和科學；第四，地方的自主性和多樣性沒有得到充分的發揮；第五，許多官員的工作壓力增大，而改革創新積極性下降。

3.解放思想

解放思想對太重要了，人特彆強調「師出有名」，沒有一個好的觀念就不可能有改革創新的舉措。改革開放取得很大成功，最重要的原因之一就是解放思想。解放思想是黨和國家事業成功的一個法寶，這個法寶要堅持。我覺得只要符合「富強、民主、文明、和諧」四大目標和「黨的領導、人民民主、依法治國」三者有機統一，所有的改革都可以試。在這方面應該說深圳樹立了很好的榜樣，我依然認為深圳還是一個解放思想、改革創新的前沿陣地，我特別希望深圳在解放思想方面依然能夠引領其他的地方。

4.完善制度環境

制度環境可以塑造人的行為。制度的科學性、合理性、協調性和可持續性，是推進政府治理現代化的基本條件。國家治理現代化有五個基本標準，其中第一個就是制度化或者叫規範化。政府治理現代化首先要有一個科學的、合理的制度。

5.增強政府創新的動力

現在政府創新的動力從全國範圍來講明顯弱化。政府沒有創新動力，國家和社會的發展就沒有活力。從我長期負責地方政府創新獎和社會創新獎的經驗來看，有三點特別注意。首先，要合理地劃定上級政府的權力邊界，增大地方政府的自主性，為各級政府的治理創新提供一個基本的制度環境。其次，制定有效的考核獎勵政策，積極鼓勵創新行為，給創新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證，形成足夠強大的激勵力量，激發人們的創新積極性。第三，是建立容錯機制。改革和創新一定會有風險，要降低人們為創新所承擔的風險，支持敢冒風險的創新者。

6.革新政府治理技術

我在講國家治理現代化的時候，一般都會講國家治理現代化要回答三個問題，誰治理？依靠什麼治理？怎樣治理？最後就是取得什麼效果。跟前面這三個問題相對應的是治理的三個要素，治理主體，治理的體制和機制，最後是治理的工具。任何的治理，從國家治理，到一個小的單位，包括大學、公司、研究院的治理，都離不開這三個要素。制度制定的非常好，如果治理者的素質很差，沒用。反過來講，治理者素質很高，但是制度不好，好人都會變壞，也沒用。現在有第三個要素了，在高科技的時代越來越重要，這就是治理的工具。

政府治理的現代化離不開現代的技術工具，除了運用法律、行政的基本手段以外，應當善於運用市場工具、社會工具、輿論工具和網路工具。各級政府一定要簡政放權，做到市場的歸市場，社會的歸社會，特別是要充分利用現代的信息技術和網路技術，增強政府的透明度、開放度，提高行政效率。現在有些技術大家都重視，特別是網路技術，但善用信息網路工具，我覺得還有很多需要改進的地方。

總而言之，政府創新是推進國家治理現代化的必經之路。只有沿著民主法治的軌道，才能正確地推進國家治理的現代化；沒有高度發達的民主和治理，就不可能有社會的善治和國家治理的現代化，也不可能實現中華民族的偉大振興。

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