PPP模式的日本經驗及啟示

日本引入PPP模式已有20年以上的歷史，中曾根內閣時期日本政府推動的「民活」政策開啟了日本公私合PPP模式探索的序幕。「民活」政策的主要內容包括：對內擴大內需，對外消除貿易赤字，在擴大內需政策下活用民間資本，將私營企業及團體納入地方的自治管理之中。

20世紀80年代後半期，在「民活」熱中，日本地方政府由於在城市、地區開發事業中受到資金、技術方面的制約，轉向尋求同私人部門的合作。同時，私人部門為了減輕風險及推動項目順利進行，更加重視和地方政府之間的合作關係。1982年日本第三次臨時調查會答辯以後的10年間被稱為「日本城市、地區開發事業中構建PPP的討論及制度整備期。」1985年，當時的日本國土廳（現在的國土交通省）出台了「首都改造計劃」，在東京圈集中了大量私人部門的大型開發項目。1986年，日本制定了民活法，1987年制定了休閑法，引入第三部門（中央或地方政府和民間企業共同出資設立的法人）進入休閑開發領域。這個時期，多用第三部門進行休閑設施建設。但當時PPP模式尚未推廣，激活地區經濟發展過程中所需的大量基礎設施投資和大規模的複合開發由於得不到私人部門的資金、技術支持而很難實施。後來根據社會資本整備法設立了NTT無利息融資制度，由此帶來巨大財源。

泡沫經濟以後，日本企業的社會貢獻開始受到關注。PPP在日本迎來了嶄新的時代。日本政府開始圍繞PPP展開調查研究，了解國際經驗，並於1992年成立了公私合作整備研究會（國土廳大都市圈整備局整備科），致力於建立「新型公私合作體系」。日本城市建設高峰期過後，以公共事業及公共服務為對象的PPP討論又興盛起來。1999年，日本借鑒英國的PFI模式頒布了民間融資社會資本整備（PFI）法，核心是通過活用民間資金促進公共設施建設。同年，在內閣專門成立了PFI推進委員會。

2000年3月，制定了活用社會資本促進公共設施完善項目實施基本方針，但不做技術上的相關規定。其後，日本政府又相繼發布了公共服務改革的政策框架與推進PPP實施的六個「指南」。包括PFI項目實施流程指南、PFI風險分擔指南、VFM指南、合同指南、項目監控指南、公共設施等運營權及公共設施等運營項目指南。2011年6月對PFI法進行了三個方面的修訂。一是實施領域有所擴大，將租賃住宅、船舶、航空、人造衛星等領域也作為可以實施PPP的領域。二是引入了民間事業者發起項目制度。歷來日本PFI項目的發起方都是政府，PFI法修改後，改由民間事業者發起項目，民間事業者提出具體項目及實施方案，由政府論證是否採納，最後將結果告知企業。三是引入公共設施運營權制度。2013年6月是日本第六次也是最近一次修訂PFI法。制定了在公共設施運營權方式中向項目運營者派遣中央或地方公務員的制度，派遣期限最長三年。

從數量和規模來看，日本基礎設施PPP的案例、PPP項目總體數量不是很多，相應失敗的案例也非常少。自1999年至2015年PPP項目數量從3個增加到527個，2015年比2014年項目數量增長7.77%。項目金額從1999年的1億日元增長到2015年的48965億日元，2015年比2014年項目金額增長9.63%。可以看出，日本PPP的發展經歷了循序漸進、穩步發展的過程。

從實施領域來看，教育和文化領域項目數量排在首位，主要涉及文教設施、文化設施等；數量第二多的領域是健康和環境領域，主要和醫療設施、垃圾處理設施等相關；排在第三的領域是城市建設，相關項目主要涉及公路、公園、下水道設施、港灣設施等。另外，從目前實施的527個項目中，中央累計實施69個項目，地方累計實施413個項目，其他機構實施45個項目，足見地方在推廣PPP中發揮了重要作用。

從具體操作形式來看，日本PPP主要包括BOT和BTO模式，但在實踐中，BTO項目數量居多，約佔到一半以上。BTO不同於BOT在於，BTO是設施所有權在工程完工後即移交給公共主體。從日本的案例中可以發現BTO這種方式在實踐中也出現了一定的問題，即企業雖然可以在不保有設施所有權的同時提供公共服務，但這種情況容易造成設施管理責任和服務提供責任分擔不明確，存在一定的隱患。

（一）公共服務供給主體由公共主體向市場主體轉變。日本作為一個實行中央集權的單一制國家，它的歷史傳統就是大政府、小市場，公共服務歷來由政府直接提供。早在日本經濟高速增長期，其財政政策的特點就是整體規模小而投資比重高，對道路、交通、港口等社會基礎設施的高比重投資是日本財政支出的一個重要特徵，也是日本政府干預經濟程度比歐美國家高的主要表現之一。但不同於歐美國家的是，日本經濟界和普通民眾對政府的干預並不排斥，甚至持支持態度，他們認為市場容易發生失靈，政府更值得信賴，更願意把公共服務提供權交給政府。這種「護送艦隊式」或「多元官僚制」體制的存在曾創造日本的經濟奇迹。即便在經濟危機時期，國民的主觀意識也認為政府理所當然應當承擔更大的責任。這一現象在1990年以後有所改變，隨之，日本公共產品服務的供給也以1990年為界限呈現出不同的特徵。1990年以前，不僅公共產品和服務由政府提供，甚至一些私人產品及服務也由政府提供。1990年以後，日本逐漸開始了公共產品和服務由私人部門提供的理論及實踐探索。

（二）由小型公共設施向大型基礎設施發展。日本的PPP項目基本是由小項目做起，逐步擴大到交通基礎設施等大項目。20世紀90年代以前，在日本PPP的探索階段，由於公共部門和私人部門的能力建設跟不上，PPP項目基本圍繞小學校舍、美術館、圖書館等為中心實施，隨著實踐的積累，90年代以後逐漸轉向大型基礎設施建設，比如高速公路、橋樑、機場的建設等，關西國際機場就是利用特許經營模式建造的。日本在學校、公立醫院、垃圾處理設施、圖書館、市民中心等和居民生活密切相關領域的PPP經驗豐富，但在大型基礎設施PPP應用方面起步稍晚，隨著日本政府推廣混合付費及使用者付費型PPP力度的增大，在交通基礎設施領域的PPP項目正逐漸增多。日本的PPP推廣已有20餘年，累計項目數量不多，但值得注意的是基本沒有失敗的案例。在推廣PPP，不妨借鑒日本經驗，先從一些小的項目做起，求質量而不求數量，穩步推進，規模逐步擴大，在項目實施中完善公共部門和私人部門雙方的能力建設，最終使社會公眾能夠享受到越來越物美價廉的公共服務。

（三）PPP法律體系在實踐中逐步修訂完善。健全的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。日本在推進PPP過程中，高度重視立法工作，不斷完善法律制度。1999年出台了PFI，自PFI法自頒布以來，先後一共修訂六次。通過政府文件形式明確了「民間能做的事交給民間去做」的改革指導原則；相繼發布公共服務改革的政策框架與推進PPP實施的五個「指南」等。這些舉措為PPP模式在日本的推進與展開創造了良好的法律、行政和政策實施的保障和環境。為了更好地促進PPP有序推進，應儘快出台PPP相關法律法規。

（四）定量和定性結合進行物有所值評價。日本PPP的物有所值評價強調量化、透明，所有關於設計、建設、維護、運營等各個階段全生命周期的風險、價格均計算在內，將傳統模式下的PSC值同PFI模式下的LCC值做以量化比較並公開數據。在公共設施運營類項目中，運營項目、項目規模、項目內容、項目周期等，對風險進行定量把握和分析，但另一方面，有定量難以評價的風險存在時，即使定量評價不能達到物有所值，也可以根據定性評價綜合作為判斷PPP項目能否實施的依據。另外，開展物有所值評價範圍不僅包括政府付費型和混合付費型項目，獨立核算型即使用者付費型項目的立項也需要通過物有所值評價。因此，物有所值評價總體來說應朝著定量的方向去努力，但在強調定量評價重要性的同時，不能主張丟掉定性評價而過分誇大定量評價，不能把定量評價作為唯一可行性標準，應當將二者進行有機結合。