志書中的法治圖景

陳思理/製圖

地方志是全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻。從志書中看法治的歷史和變化，對於法律人而言，是一項非常有趣的閱讀體驗。

志書，是綜合記錄某一個地區自然和社會方面有關歷史與現狀的著作，又稱方誌或地方志。地方志的編修在具有悠久的歷史。志書在歷史上扮演著與正史相同的角色，發揮著補充、豐富正史的作用。進入現當代，新一代志書不僅承繼了傳統志書的模式，更成為一項政府工程擔當下來。

社會科學院法學研究所研究員、博士生導師，常州大學史良法學院教授吳玉章對志書，尤其是現當代志書的興趣，源於志書中所輯錄和描述的制度狀態和演變，尤其是其中的法治圖景。在接受記者採訪時，他表示，按照《地方志工作條例》的規定，地方志是「全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻」。從志書中看法治的歷史和變化，對於法律人而言，是一件非常有趣的閱讀體驗。

志書的傳承

「古代志書與現當代志書有很大的不同。」吳玉章介紹，早期志書多為地理記載，即以文字記載一地山川形勝的地理書籍。後來，漸漸出現了以《圖經》為主要形式的地方志書。所謂《圖經》指以地理地圖為主的地方志書。隋唐五代時期，《圖經》大行其道，其代表作有隋代《區宇圖志》《隋諸州圖經集》等。宋代，地方志書基本定型，大都具備內容豐富、體例完備、統合古今等基本特點，並發展成為一類與眾不同的歷史資料圖書。元、明、清時期，不僅志書的形式日趨多樣，而且，志書的理論也日益發展。清代特別是在康、雍、乾時期，隨著地方志書的逐漸發展完善，學者們在其中的貢獻與影響也日益突出，學者們甚至通過編修志書的實踐而提出或豐富自己的志書理論。戴震編纂乾隆《汾州府志》、孫星衍主修的乾隆《松江府志》，以及章學誠編纂的《永清縣誌》《湖北通志》都是很好的經典。民國時期，地方志工作也有所發展。

新高度關注地方志書的編修工作。1958年3月，毛澤東在成都主持中央工作會議期間，專門調閱了《四川通志》《華陽國志》等一批書稿，並選輯了其中部分內容，轉發給到會人員。同時他還倡議，全國各地要編修地方志。1958年6月，國務院科學規劃委員會成立了地方志小組，後轉至科學院。1959年，科學院和國家檔案局聯合成立了「地方志小組」，具體負責全國地方志編修工作的組織領導。

「文化大革命」開始后，地方志的編修工作基本中斷，地方志小組也停止了工作。1981年8月，地方史志協會在山西太原正式成立。1983年，中共中央書記處批准恢復「地方志小組」，並易名為「地方志指導小組」，委託社會科學院領導。改革開放以來，各地普遍開始了由各級地方行政系統組織編修地方志書的工作，各級人民政府普遍設立了地方志辦公室，其中工作人員或為公務員或參照公務員管理，其人員的工資與工作經費由各級財政負責直接撥款。

2014年5月，首輪修志任務全面完成，全國累計出版規劃內省、市、縣三級志書5800多部。此後，全國第二輪修志工作展開，部分地區已經完成修志規劃任務，其中廣東省全面完成第二輪修志規劃任務。從2008年11月到現在，全國出版規劃內三級志書1000多部，累計1400多部。

志書對法治的呼應是一個與時俱進的產物。雲南志書顯示，1980年至1994年期間，雲南各級法院執行刑訴法規定的各項程序制度包括：審級制度、案件管轄、迴避制度、用本民族語言文字進行訴訟、辯護制度、審判監督共13項。

《廣東省志政法卷》強調了舉證責任的改革。根據最高法司法解釋，從1996年開始，廣東各級人民法院開始嘗試要求當事人在案件審理前的準備階段提供證據……

尚未耕作的領域

志書是法律人很少涉獵的領域，那麼，法律人是怎麼看志書的呢？

吳玉章表示，作為法律人，我們大都願意以法治為圭臬，視法治為生活的大綱。通過研究志書中的相關材料，我們發現，社會生活中還有其他的觀察法治的角度或方法，或者說還有其他層次的認識，甚至是遠比學者們的意見更有影響的認識。具體說來，法治是政府的諸多工作之一，服務於政府工作的中心任務。對此，我們不必過於苛責，因為只有把不同角度的認識綜合在一起才能算作是對於法治的完整認識。

當然，對於法律人來說，志書中的材料，儘管經過了志書編修者們的加工整理，但是，從法學的研究而言，還是一類未經深入加工的材料。可以說，這是一塊無主地，它有河流、山川、窪地、樹林等，面對這些豐富的「材料」和「現象」，我們既相當興奮，又不禁躊躇萬分，因為不知如何在法學地圖上表示它們，更別提建立它們之間的邏輯聯繫了。因此，如何提煉這些材料，並從中發現普遍性的規律，就構成研究中的難點。換句話說，研究志書中的法治問題，要求重新加工志書中的材料。所謂加工材料，實際上就是建立作者自己的分析框架和方法，使得志書中的材料服務於法學研究的目的。就目前情況而言，似乎還沒有法律人在志書領域中「耕作」，至於針對志書的法學研究成果也幾乎不見。

按照有關規定，省、市、縣三級政府組織都應該編修志書，而在上述三級志書中，也都有法治建設的記錄。在敘述法治建設的時候，志書「集體地」體現出了一種法治觀。所謂志書的法治觀，也就是志書對於法治的認識。如何發現這種法治觀？考察海量的志書，我們可以按照位置、順序、重點這三個關鍵步驟探索。

在《江蘇省志》的編排中，關於法治部分共有五卷，分別是《法制志》《公安志》《檢察志》《審判志》《司法行政志》，在這五卷之後則是《民政志》。《海南省志》的考慮是，將法治部分放在《民政志》和《工青婦志》之間。《四川省志》的安排是，在《黨派群團志》之後，介紹法治部分，然後就是《軍事志》。《廣西通志》則將法治部分放在《政協志》之後，《軍事志》之前……

《廣東省志政法卷》按照政法委、人民法院、人民檢察院、省公安廳、省司法行政的順序介紹政法工作。當然，優先介紹政法委有助於突出省、市、縣委政法委在當地政法工作中的領導作用。在介紹政法委時，有的志書還介紹了政法委的基本職能。《保定市志》在介紹政法委工作時強調了案件協調的職能。「案件協調是指對重大、疑難案件，採取政法委牽頭、組織公檢法司『四長』會議及有關辦案人員聯合辦公的方式，通過充分討論，統一認識，疏通辦案環節，確定重大疑難案件的管轄、處理等事宜。」

《廣東省志政法卷》還介紹了省委政法委職能的變化情況。從1988年到2000年，省委政法委的職能分次增加，這與中央在這一時期的有關決定是一致的。從「政法工作」的角度，各地誌書提供了非常翔實的數據和資料。

志書中的法治觀

「從介紹的具體位置和介紹的先後順序，我們可以發現，法治建設的重點似乎一直就是公安工作。志書在介紹公安工作時相當詳細，內容也很豐富。《東安縣誌》在介紹政法工作時，對於公安工作高度重視，分別按照治安管理，刑事偵查，安全保衛，預審、看守、行政拘留，執法監督，防治突發事件，森林公安，湖南省東安監獄等八個方面全面介紹了公安工作。」

吳玉章舉例說，《江陰市志》在介紹公安工作時，分別介紹了機構與隊伍、維護穩定、打擊犯罪、治安管理、內部保衛、出入境和往來港澳台人員管理、監所管理、科技強警、公安法治等九個方面的內容，可謂事無巨細。

在《廣東省志政法卷》中，一共有17章介紹公安工作。同時，公安工作佔252頁，檢察院工作篇幅156頁，法院工作篇幅是146頁。其他地區的志書大體如此，「當然，也有個別例外。1995年，由甘肅文化出版社出版的《甘肅省志審判志》16開本，80萬字。而《甘肅省志公安志》1995年出版，16開本，68萬字左右，《甘肅省志檢察志》1995年出版，16開本，30萬字。」

吳玉章就此評論，「我們不能說篇幅多就一定意味著工作重要，但是，篇幅多說明工作內容豐富，而且，篇幅畢竟是一個指數，它有助於我們認識志書編修者心目中的法治工作。」在志書中，法治建設的位置、順序和重點介紹都是志書編修者的有意安排，是法治建設得以展示的結構，服務於編修者對於志書全部內容的總體考慮，也是體現志書編修者對於法治認識的窗口。在志書編修者心目中，位置、順序與重點介紹與主題的重要性是密切聯繫的。

在法學院學習的法律人願意相信法治是整個社會生活的中心。然而，如果跳出法學院的圈子，從政府管理的角度觀察，我們就會發現，「一元化」領導的政府管理面臨千頭萬緒的工作，在政府管理者心目中，它們不過都是管理者所面臨的具體事務之一，而且，在政府管理者那裡，這些千頭萬緒的工作一定有一個排列順序。也就是說，有一個先後、輕重、緩急的安排。否則，政府管理一定會陷入「無頭蒼蠅」的處境，一定會瞎碰亂撞。

正是這種政府管理的實際狀況決定著法治建設的具體地位，而這又影響著志書編修者對於法治建設的認識。

吳玉章說，按照黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，「全面推進依法治國，總目標是建設特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。……實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系好治理能力現代化。」對照目前的省級志書，不少志書即使在不同章節中反映了立法、執法和司法的情況，但是，對於守法和法治監督則基本上還是白紙一張。這不能不說是一個很大的遺憾。

志書只有在真實地、與時俱進地反映法治建設過程和成果時，才能具有應有的權威性和嚴肅性。隨著對法治的認識越來越深刻，法治在國家生活中的地位也越來越重要，志書的編撰工作在未來也一定會作出調整。

■延伸閱讀

「壞人」是否入志

2007年2月8日，安徽省滁州市地方志編纂委員會辦公室向全市發出《關於徵集〈皖東人物〉資料的公告》，該《公告》稱，為了展示滁州市地方人文風采，寄託殷殷桑梓情誼，傳承文明、構建和諧社會，《皖東人物》公開向社會徵集人物資料，所選入的人物都是該市歷代和當代有成就有影響的人物。《公告》規定「凡歷代至2006年底的滁州籍人物和曾在皖東活動，影響較大的非滁籍人物，都可以作為入選對象」，其中包括「對社會影響較大的犯罪分子」。

「壞人」進入志書，引起廣泛議論和激烈爭論。滁州市地方志辦公室負責人表示，《皖東人物》的編纂本著客觀公正的原則，起到「資政、存史、教化」的功能，「人物誌」作為地方志中最鮮活、最吸引人的部分應當儘可能地囊括曾對社會發展產生過影響的人物，不論是正面的還是反面的。《皖東人物》將對當地社會產生過較大影響的犯罪分子也納入範圍，正是基於這方面考慮。

有關方面認為，地方志在很多人眼裡都是「記功而不記過」，其實編纂地方志主要目的是為後人總結經驗，收錄犯罪分子，並沒有沖淡收錄其他有影響的人物或事件，只是在地方志的「厚度」上增加而已，並無不妥之處。

贊成者認為，這樣的犯罪成本恰恰是制約犯罪的「特效武器」：為了家庭，為了孩子，為了後人，很多鋌而走險者會三思而行，突發偶發的犯罪感會隱忍放棄，很多親人也不會坐視家人犯罪而不管。

反對者認為，將犯罪分子記錄在地方志里，儘管具有一定的警世、醒世作用，但這種把罪犯「釘上歷史恥辱柱」的想法及做法，其實就是封建制的「鞭屍」思維，與現代法治精神格格不入。